据新华网2021年6月11日报道，6月份正是河北小麦成熟收割季，在河北省邢台市南和区闫里乡的麦地里，一边是小麦联合收割机马达轰鸣割着麦子，一边是农民开着拖拉机，拉着自制的喷淋设备，跟着收割机洒水，抑制扬起的秸秆粉尘。经过问询，当地农民反映说是有关部门工作人员要求，收割机扬起的秸秆粉尘会导致空气污染，需要采取措施才能收割。为了赶农时，只能这么办。

那么，农民收割小麦产生的秸秆粉尘是否属于大气污染防治法所规制的扬尘污染？

《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。关于粉尘，原环保部《大气污染物排放标准》只规制了工业生产活动中产生的粉尘污染标准，并没有明确农业领域的。而《中华人民共和国大气污染防治法》关于扬尘污染的防治，也仅对工业和城镇建设过程中的扬尘污染进行了明确规定。这包括从事房屋建筑、市政基础设施建设、河道整治以及建筑物拆除等施工单位；从事运输煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆；以及从事市政裸露地面的绿化与铺装等施工行为的单位和个人在施工过程中产生的扬尘的防治。对于农业生产活动中的扬尘控制并未明确规定。而且收割小麦产生的秸秆扬尘也不属于第五节农业和其他污染防治所规制的范畴。

另外，《河北省大气污染防治条例》第四十二条虽然明确规定“各级人民政府应当积极推动对裸露农田和农村荒地的治理，防治扬尘污染。”但该条所指主要是裸露田地扬尘污染的防治，而不能明确地涵盖小麦收割造成的秸秆粉尘。这需要进一步界定秸秆粉尘是否属于大气污染物，以及是否属于大气污染防治中的扬尘污染。并且，农业收割过程中产生的秸秆粉尘是否属于大气污染防治的范畴，或者是否需要用法律手段来规制相关的行为尚需更多科学论证。对某些地方来说，由于大范围的机械收割，在没有相应处理措施的情况下，也许会产生扬尘污染，但这种污染是否会影响到环境，对于环境会影响到什么程度，都需要进行科学研究才能得出结论。而对于该事件中的普通民众而言，应当是“法无禁止皆可为”。不能在法律没有明确规定时，“一刀切”地搞形式环保。

诚然，加强生态环保意识非常必要，但地方政府及有关部门首先要依法履职。如果环保部门人员只是倡议或者提出工作指导建议，农民自觉采取防止扬尘的行为则是符合有关法律规范的行为。但如果行政机关人员直接强制农民采取某种防止扬尘的措施，甚至不采取就会给予某种处罚则明显超过法律规定赋予的行政权限，是一种滥用行政权力的行为。

媒体报道后，有关方面已开始检讨反思。同时，此事也进一步引发了我们的思考，即认识农业生产活动的规律性客观性和生态环境保护的边界。

就收割小麦产生的扬尘是否属于污染物，从国际上看，德国《联邦污染防治法》空气污染是指空气的自然组成物由于烟雾、煤尘、尘土、煤气、蒸汽或气味而发生了变化。但在《联邦污染防治法》中大多是对工厂设备、材料、产品、燃料等的规定以及对交通工具运营的规定，并不规制农作物收割这类原始生产工序，《联邦污染防治法》没有对联合收割机所产生的粉尘指标进行规定。根据德国学者解释，主要是从法理上区分了初级生产和次级生产两种情况。初级生产典型如收割作物，这类情况产生的粉尘会受到豁免，体现了一种对农民特殊权利的保护理念。次级生产中产生农业副产品，这些副产品在法律性质上属于贸易产品，享受较少的豁免，其产生的污染物也受到环保法的严格约束。法国相关的法律法规中对于秸秆收割产生的扬尘是否属于空气污染物并没有明确规定，在指导性文件《农业粉尘相关风险评估和管理》中有所提及，指出秸秆收割产生的扬尘属于有机粉尘中的植物来源性粉尘，对健康无影响，不是有毒二次颗粒的前体物，一般很快沉降在排放点附近。根据法国对空气污染物的定义，有损人体健康是认定空气污染物的必要条件，而粉尘对健康的影响取决于其有机或矿物质成分。澳大利亚更关注吸入谷物粉尘对工人造成伤害的风险，以及粉尘着火的爆炸风险。英国目前仅是对谷物升降机产生的浮尘有限制性规定；针对谷物收割环节的浮尘尚无限制性规定，近来媒体报道了收割小麦时浮尘的危害，但只是一些组织呼吁立法。

美国在奥巴马政府时期，有农业州的议员担忧环境保护署（EPA）会对农业扬尘采取严格管制措施，进而给农业造成严重经济负担。为此，有农业州议员向众议院提交了《农业粉尘管制预防法》，议案发起者的根本目的在于，使农业粉尘免于《清洁空气法》的规制，进而保护农业生产。对于这一法案，奥巴马政府表示了强烈反对，理由是该议案将对《清洁空气法》的实施带来更多不确定性和监管难度，政府已经多次解释，环境保护署不会对农业粉尘采取更严格的管制措施，法案发起人的担忧是没有必要的；并且《农业粉尘管制预防法》采取了“有害粉尘”这一表述，但这个表述是一个不精确且科学上未定义的术语，这种不精确的术语使用将会为《清洁空气法》对采矿作业、工业活动的污染管制措施造成障碍，使得《清洁空气法》已经实施多年的污染排放监管产生高度不确定性。该议案最终没有得到参议院和奥巴马政府的认可，美国一些州的立法对于农业粉尘污染问题作出了不同的规定。例如密歇根州《清洁空气法》要求所有履带设备必须附带有减少粉尘的装置，例如洒水装置。该法明确规定，破碎机、磨粉机、筛分作业、斗式提升机、输送机转运点、输送机装袋作业、储料仓、精料车和轨道车在装车作业时，应喷洒水或表面活性剂溶液，采用堵料加料，或根据法律规定的操作程序、方法处理。而部分州为了保护农业，则存在豁免农业污染的情况。华盛顿州《清洁空气法》规定，符合通常标准的农业活动所造成的扬尘可以受到豁免。农业用地上符合良好农业做法的农业活动造成的气味或扬尘不受本法要求的限制，除非它们对公众健康有重大不利影响。在确定农业活动是否符合良好的农业规范时，生态部门或任何权威机构的委员会应在发布违规通知之前咨询活动中公认的第三方专家。

由此可以看出，其他国家或地区的普遍做法是，对小麦收割产生的扬尘一般没有作为污染物，或有的国家虽然认为是一种污染物，但法律法规又明确要求相应的处置或者考虑有害程度低予以豁免。

当下，在落实新发展理念，建设美丽乡村的同时，如何兼顾农业生产特性，也是摆在我们面前的重要课题。需要切实且深入领悟新发展理念和执法为民的精神要义，切实提升依法治理能力和治理水平。

首先，地方政府在设定环保工作考核指标时应该贴合实际，坚持因地制宜、科学合理原则。其次，有关部门和基层干部需严格依法行政，尤其要学习掌握法律制度的精神，真正做到法无授权不可为。在没有法律规定的前提下不得作出减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务的决定。要强化服务意识。从报道看，当地政府基层工作人员也在想办法，但调用的收割机迟迟不到，但要知农时不等人。最后，需要加快农业机械科技创新，推进立法的精细化。

文/杨东霞，系农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心主任、研究员

图源/视觉中国

编辑/王涵