近日，据中央广播电视总台中国之声《新闻纵横》报道，文物大省山西在全国首推文物古建筑认养政策以来，大量濒临毁损的文物古建筑在社会资本的强力注入下起死回生，其周边环境得到显著改善，再度引发社会各界对文物认养制度的思考。

从 2006 年开始，黄山、金华、开平、曲沃等地就开始了建筑遗产认养的探索实践，各种社会力量的不断参与壮大了这项事业的发展。从目前各地区的制度设计来看，法律法规主要对认养主体、程序、责权、监管等进行了规定。由于地区差异，全国各地在探索建立并实施“文物认养”制度中，已形成不同的运行模式。

目前已有的几种主要模式包括：东部地区政府引导下的市场化运作模式，如江苏苏州、安徽黄山、江苏常州和浙江金华；中部地区在政府监管下的三方交易模式，如山西曲沃；南部地区政府负责下的民间委托模式，如广东的开平县和始兴县。这几种模式在运行过程中，显现出各自的优势。

首先是东部地区政府引导下的运作模式，如江苏苏州、安徽黄山、江苏常州和浙江金华。我国东部地区建立了以市场化运作为核心的政府引导、市场运作、社会参与的常态化机制，在明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提下，通过政府统筹与引导各相关部门建章立制，引入历史建筑市场化的运行程序。成立专业性公司开展资金筹措、项目策划、居民搬迁、保护修缮和利用运作等工作，如收储、招标、拍卖、挂牌和协议等，建立社会参与的长效机制，保障历史建筑认领认养工作持续完善。

例如苏州市专门出台了《苏州市中心城区古建老宅保护利用市场化运作指导意见》，黄山市出台《黄山市古民居原地保护利用产权转让管理暂行办法》。两市均成立专业性公司，搭建统一的交易平台，规范古建筑产权交易行为，规避因受集体土地交易或文物法规政策限制的使用权私下交易现象，增加政府的可控度。

2007年5月，黄山市出台《皖南古民居认领保护暂行办法》，但此认养制度也同样遇冷。出现这种局面的主要原因在于：认养人从认养中能实际获得的收益远小于成本，认养的积极性不高。直到2014年10月修订的《黄山市徽州古建筑认领保护利用办法》增加了认养税收减免、文物使用权优惠等奖励政策，社会力量认养的积极性才有所提升。

此外，该办法还规定“认保人享有所认保的古建筑监督维修权，不得以监督为由干预所有者的正常使用”。具体内容如下：（一）属于各级文物保护单位的古建筑，保护利用方案应依据有关文物保护的相关法律和法规审批，保护维修应由具有相应资质的建筑单位承担；（二）未核定为文物保护单位的古建筑，不得实施影响原有整体建筑风貌的改建和扩建；确需进行内部改造的，应保留原有格局，其保护利用方案应报所在地文物主管部门批准”。

这进一步明确了认保人、文物保护单位、建筑单位的权责，一定程度避免了文物认养过程中不必要的责任纠纷，并且明确认养人拥有的只是古建筑的监督维修权，而没有实际的使用权。

《常州市不可移动文物认养管理办法》明确了所有具备独立民事行为能力和民事责任能力的社会组织和个人均可参与文物的认养通过法规鼓励引导社会力量参与公共文化事业，办法突出了公益性的特征。但无论是通过捐赠获得的某种适当形式的表彰奖励，或者是通过认养不可移动文物取得的合理收益，均不能改变公益性目的和坚持社会效益的原则。

其次是中部地区在政府监管下的三方交易模式，如山西的曲沃县。在明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提下，政府文物监管部门作为中介，动员各级社会力量参与，签订三方协议的运作机制。

在《曲沃县古建筑认领保护暂行办法》中，明确了“在县文物主管部门的监督下，认领保护人和古建筑的产权人签订《认领保护协议书》”。《认领保护协议书》除了所有者和认领保护者之外，文物监管部门作为第三方中介，也在协议书上签名。在古建筑利用方面，明确了其只可做居住、游览场所或博物馆，不得“转让、抵押认领保护的古建筑，或者将认领保护的古建筑作为企业资产经营”。

该办法第六条规定，“根据《文物保护法》规定，古建筑认领应明确文物保护单位的用途，可以居住或作为游览场所或博物馆。认领保护人将认领保护的古建筑用于其他用途的，应当由县文物主管部门征得上一级文物行政部门同意后，报核定该文物保护单位的人民政府批准”。

这里明确了被认领古建筑的用途。相比其他相关法规来说，曲沃县的规定对认养人能对认养的古建筑做什么做了更加清晰的规定，操作性也更强。此外，和黄山地区相关法规不同的是，此地的认养人职责不是监督维修古建筑，而是可以利用其作为居住、游览场所、博物馆，其发挥空间更大。

这种模式是双向的，既作用于游客等需求方，还作用于认养者等供给方，有利于与市场的适当结合，产生更多可持续保护的动力。

尽管山西“文物认养”模式不乏成功案例，但也逐渐暴露出认养“热”度不高、文物“活”度不足、政策“硬”度不够等问题。有的认养主体后续开发遇阻，继续认养的积极性受到打击；有的在开发保护中未能“修旧如旧”，饱受争议和诟病；有的干脆认而不养，迟迟不开工进行修复保护，放任文物“重病缠身”。

此外，虽然山西省近两年出台了《山西省动员社会力量参与文物保护利用“文明守望”工程实施方案》《山西省社会力量参与文物保护利用办法》等系列文件，但文物认养的奖补、周边土地配套等相关政策，仍未建立起来，依然存在政策“堵点”。

曾经一手推进了全县文物认养工作的原曲沃县文物局局长孙永和提出，文物认养带来的社会效益很多，但是因为涉及方方面面的利益关系，政府职能部门应该理直气壮地站出来，对认养者在环境整治、设施配套、权益归属及相关政策帮扶方面予以应有的支持，打通政策“梗阻”。

他认为，文物古建筑不能孤零零地独立存在，要活起来，更需要有人气，而文物古建筑周边环境的整治不是领养企业所能为，需要政府部门出手相助。企业家参与修文物古建筑主要是修复文物本体，包括院落整修，配套的一些资金投入。而消防、安防设施设备的完善，周边环境综合整治的投入则需要各级政府列入财政预算或者计划里，协助搞好。

第三是南部地区的政府负责下的民间委托模式，如广东的开平县和始兴县。在明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提下，由政府部门主导负责，签订文物主管部门与认养者的双方协议。由认养者自愿提供养护和修缮资金，委托文物行政管理部门依法确定有资质的单位对认养的建筑进行养护和修缮，建立以政府负责下的民间委托机制。

例如开平的碉楼认养，目前社会认养的23座碉楼，认养费统一划入开平市财政局设立的 “碉楼整治和维护资金专户”，实行专款专用。开平市文物行政管理部门将定期向社会公布认养资金的使用情况和使用效能，以增加资金使用的透明度。在利用方面，允许认养者合理利用认养的碉楼。引导社会资金参与保护工作，将认养费用作为主要维护资金，同时可采用社会资金投入和政府补贴相结合的方式，由政府设立资金专户，实行专款专用，规范历史建筑保护费的使用。

2011年12月，开平市首推 32 座碉楼供社会认养。认养人主要来自政府指派的14家国有企业和一些个人。由于行政干预色彩浓重，认养工作很快难以为继，截止到 2012 年 12 月，开平市共21座碉楼被社会认养，仅获得保护资金 343 万元。认养者主要有国有企业8 家，私营企业2家，商会 5家，个人2名。至于遇冷的具体原因，除了碉楼产权关系复杂、业主不同意认养者利用、认养者缺乏积极性之外，政府尚未明确碉楼保护利用规划，这也让潜在的认养人望而却步。

此外还有广东的始兴，该县于2012年出台方案，面向社会开展围楼“认养”活动。虽然这引起了多方关注，但并未掀起热潮。据报道，“认养”廖屋围楼的认养者坦言，对于围楼的开发、利用，政府并未给予明确的指引或帮助，而且与住在围楼周边的村民协调也很困难。一些朋友也表示对“认养”围楼很感兴趣，但由于缺乏政府有效的帮扶，纷纷打起了退堂鼓。他“希望政府能给予更多支持”。可见，推进古建筑“认养”，还需“官民”更多良性互动。

古建筑“认养”，并不意味着管理全盘外包。其所有权、开发权、监督保护权，政府依然处于主导地位，决不能让业主只认不养。不得不说，对围楼的“认养”，当地政府在这些方面存有不足。比如，有的围楼自被“认养”后，未有修缮和开发的任何动静。其负责人称，正忙于深圳的其他事务，无暇着手围楼的事情。

从实践效果看，社会力量参与认养，是撬动民间资本加大文物保护力度的有效途径，但要想推动这项工作顺利开展下去，还需进一步激发社会积极性。可根据文物活化利用价值大小，区分是以开发利用为主还是以修复保护为主，对症下药，分类施策。开发价值大的可以采取市场化方式运作，暂时修好但未使用的应加大政府支持力度，吸引公益力量和各类基金参与。

文物保护并非政府部门的“独角戏”，理应鼓励全社会的广泛参与。文物特有的公益属性，决定了其不管在任何时候、任何场合，都不应成为私人牟利的工具。良好的政策还需要科学合理的制度和运行机制深化保障。对此，应当进一步明确文物认养相关权责的界定，以条目式清单规范认养单位和个人的行为，把责任扛在肩上，记在心中。

来源：文物之声

编辑/韩世容