2023年12月29日，《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》经十四届全国人大常委会第七次会议审议通过。因具有法律性质，但又非一部典型的法律，决定也被法学界称为“小备案审查法”。

首部“小备案审查法”有哪些创新设计和亮点？如何推动这部法律决定落地？1月3日，由中国人民大学公法研究中心、中国人民大学法学院、《备案审查研究》编辑部主办的“《关于完善和加强备案审查制度的决定》与中国宪法监督制度”研讨会召开，多位与会学者围绕备案审查制度展开探讨。

标志着中国宪法监督制度基本成熟

在武汉大学法学院教授秦前红看来，《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）的出台标志着中国宪法监督制度和法制统一制度的基本成熟，决定出台引发公众广泛关注，也彰显宪法监督制度在社会主义法治体系中的重要性。

但秦前红也提出，备案审查制度和备案审查工作所追求的“法制统一”的目标，需要协调统一。备案审查主要依据是法律，而不同的法律对同一问题的规定可能并不一致，当不同的法律之间有不同规定时，备案审查制度应当以哪部法律为审查依据需要考虑。

“问渠那得清如许，为有源头活水来。”秦前红也提到，法律通过之前，在法律草案审议过程中会有把关环节，但在法律实施和运行的过程中，并没有相应审查环节，如果对作为备案审查依据的法律理解存在歧义，或者法律本身存在问题，会导致备案审查的价值目标可能难以实现。

如何补上地方人大备案审查短板

西南政法大学行政法学院教授温泽彬认为，《决定》各项内容比较完善，今后应当加强宪法说理，在理论和实践层面进一步深化挖掘。

值得一提的是，《决定》在审查内容中明确，应重点审查“是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神”。

在温泽彬看来，上述规定是一项重大进步，但也要考虑县级人大能否开展合宪性审查、能否适用比例原则。

中南财经政法大学法学院教授秦小建认为，《决定》出台为备案审查制度搭建了初步框架，接下来，如何将经验做法“自上而下”推广到地方层面值得思考。

他也发现，地方备案审查工作开展与全国人大相比存在很大不足，一些地方面临审查能力不足、对合法性审查标准难以把握、法律解释和法律论证技巧不足等问题。因此，如何将全国人大的备案审查经验、制度、方法传递到地方，指导地方备案审查工作，应是接下来完善备案审查制度、提高备案审查效率的方向。

如何确保备案审查纠错“不烂尾”

南都记者关注到，从近年备案审查工作实践来看，备案审查“揪住”法规、司法解释中的违法问题，持续不断通过沟通、专项审查、集中清理，对地方提出修改要求，在备案审查工作报告中披露进展情况，进而保证备案审查制度发挥应有的效果，提升备案审查制度“纠错”的刚性。

值得一提的是，《决定》专门提到，“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”。

北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任王锴认为，根据上述规定，备案审查的纠错案例，是可以有“普遍约束力”的，在备案审查报告、纠错案例发布后，其他地方和部门也要对自己领域内的规定进行清理和修改调整，避免再出现类似的违法违宪问题。

王锴还表示，但有的地方和部门不会“自动”纠正，或者拖着迟迟不改。对这类情况，备案审查可以启动专项审查，再做进一步的梳理、提出清理要求，专项审查是确保备案审查纠错案例具有普遍约束力的一种机制保障。

积极“撬动”国家机关提出审查要求

一个客观现实是，备案审查制度实施至今，尚未有过国家机关提出审查要求。在秦前红看来，这一方面是由于制度设计相对粗糙、如何提出和办理的程序规定不够精细；另一方面也与国家机关“动力不足”有关。

西南政法大学行政法学院教授梁洪霞则关注到，对国家机关提请审查，《决定》中特别细化了路径，规定了监委、法院、检察院的“逐级上报”制度：地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。

在梁洪霞看来，上述规定将积极“撬动”国家机关提出审查要求，也是对有关国家机关提出备案审查的一项督促机制。

她还关注到，上述“逐级上报”制度仅限于监委、法院和检察院，并未将行政机关纳入其中，但行政机关在依法行政中也面临法律冲突的情形，也需要进行审查。

从具体适用方面来看，梁洪霞认为，“逐级上报”实施中应当有相应的配套制度和规定，如“诉讼中止”制度，上级法院对上报问题决定是否接受等，都需要进一步明确。

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备案审查制度 不断探索完善

南都记者了解到，备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。

近年来，“超生即辞退”“捆绑式年检”等备案审查纠错案例进入公众视野，备案审查制度从最初的“鸭子凫水”，到“小步快跑”，不断探索完善制度构建。

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰就决定情况答记者问时介绍，党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”，要求“完善和加强备案审查制度”。全国人大常委会2023年度工作要点和立法工作计划也对出台完善和加强备案审查制度的决定提出任务要求，明确2023年制定出台该《决定》。

浙江大学光华法学院教授郑磊看来，决定是深入贯彻落实党的二十大报告“完善和加强备案审查制度”专项要求的一项专题立法举措，从性质上来看，“这是一份具有法律位阶的立法性决定”，虽然《决定》本身还不是典型的法律，但同样具有法律效力。

他还关注到，2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，为备案审查工作提供统一的工作制度规范，而这部重要的《工作办法》性质还只是全国人大内部规定。此次“决定”出台，也是全国人大常委会将《工作办法》这一具有内部效力的重要文件，上升为不仅具有法律效力，而且达到法律位阶的决定。

全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员、北京大学法学院教授张翔也关注到，党的十九大前后，备案审查制度开始从幕后走向前台，近几年也呈现一些新的变化，今年通过的新立法法对备案审查也有所涉及，在此阶段出台“立法性质的决定”，将为备案审查制度的发展补充较为明确的依据，也是对过去备案审查实践经验做总结。

文/刘嫚 蒋小天

编辑/倪家宁