2023年年末以来，多个国家层面会议均点题新型城镇化。

2023年12月29日召开的国务院常务会议指出，深入推进以人为核心的新型城镇化，既有利于拉动消费和投资、持续释放内需潜力、推动构建新发展格局，也有利于改善民生、促进社会公平正义，是推进中国式现代化的必由之路。

2023年12月17日至18日召开的2023年全国发展和改革工作会议上则强调了以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局的重要性。

在新型城镇化的推进中，我国人口不断向城市群、都市圈集聚的趋势明显，其中以长三角城市群、粤港澳大湾区、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝地区双城经济圈五大城市群为代表。目前，五大城市群常住人口规模占全国人口的比重接近46%，推进城市群城镇化发展将为我国实现新型城镇化提供有力支撑。

从五大城市群的城镇化现状中可以看出，各城市群重点城市在推进城镇化中已取得明显成效，城镇化率较高，但城市群内部城市之间城镇化发展不均衡、不协调的问题仍然突出。城市群应如何依托庞大的经济人口规模，构筑新型城镇化发展的主引擎？

重点城市城镇化率均超全国水平

2023年全国发展和改革工作会议强调，把农业转移人口市民化摆到更加突出位置，促进新型工业化城镇化协同发展，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，着力解决城市发展中最迫切最突出的安全韧性问题。

在新型城镇化进程推进下，我国人口不断向城市群、都市圈集聚的趋势明显。21世纪经济报道记者通过梳理计算发现，这五大主要城市群目前的常住人口规模总量已经接近6.6亿人，占据我国人口总量的46%以上，引领中国城镇化发展。

长江经济带高质量发展智库联盟秘书长秦尊文向21世纪经济报道记者表示，当前，国际间的竞争更多的表现为城市群之间的竞争，提升城市群的竞争力必须以经济、文化、人才、科技等方面为支撑，这些要素的集聚实际上就是城镇化的过程，能够自然而然地带动区域城镇化率的提升，而城镇化率也是衡量城市竞争力中的重要指标，二者之间具有高度的相关性。

2022年，全国城镇化率达到65.22%。目前，五大城市群在推进城镇化进程中均取得了显著成绩，城市群内主要城市城镇化率水平明显高于全国水平。例如，长三角城市群中，上海、杭州、南京、合肥2022年城镇化率均超过80%，分别为89.3%、84.0%、87.01%、84.64%；京津冀城市群中，北京、天津、石家庄2022年城镇化率依次为87.6%、85.11%、71.44%；长江中游城市群中，武汉、长沙、南昌城镇化率分别为84.66%、83.27%、78.92%。

其中，珠三角地区主要城市城镇化率表现最为突出，2022年，深圳、佛山、东莞三市城镇化率已经超过90%，分别为99.79%、95.22%、92.25%，深圳已经趋近于100%，广州城镇化率也达到86.48%。

秦尊文认为，珠三角地区城镇化率较高的原因在于产业发达。城镇化一定程度上是工业化的“副产品”，在工业化的进程中城镇化也会加快，这也与现在产城人融合的概念相契合。珠三角地区工业经济活跃，大量的民营企业具有强大的吸纳就业人口的能力，城镇化率因此提升。

相比之下，成渝地区双城经济圈中，成都、重庆两地2022年城镇化率不过80%，分别为79.9%、70.96%，相比其他城市群中心城市而言城镇化率偏低。

中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎在接受21世纪经济报道记者采访时表示，成渝地区双城经济圈面临的主要挑战是城镇体系结构并不完全合理，突出表现在除了成都、重庆两个超大城市外，特大城市、大城市数量明显不足，中小城市发展质量有待提升。因此，成渝地区推动城镇化率水平提升过程中，要着力优化城镇体系的空间结构，促进形成层次与功能不同，但又联结紧密、互相依托的中心城市体系。

冯奎指出，相对于经济总量在全国的占比来说，城市群的城镇化人口占比要低十几个百分点，城镇化率仍有增长空间。更重要的是，城市群户籍人口城镇化率普遍落后于常住人口城镇化，因此城市群面临着率先将城镇化“做实”的重要任务。

内部城镇化发展不均衡问题突出

在各城市群的发展规划中，推进城镇化进程、促进城乡融合发展被作为重点任务，内容包括深化户籍制度改革、加强基础设施建设、提升公共服务水平等各个方面。

例如，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提出，全面推进人的城镇化，加快以人为核心的综合配套改革，破除制约人全面发展的体制机制障碍，提升人的城镇化水平。深化户籍制度改革，构建城乡居民身份地位平等的户籍登记制度。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高城市包容性，有序推进农业转移人口市民化。

《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》中提出，增强县城及小城镇综合承载能力，推动农业转移人口就地就近城镇化。推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施提级扩能，提升县域经济发展活力。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动珠三角九市城乡一体化发展，全面提高城镇化发展质量和水平，建设具有岭南特色的宜居城乡。加强分类指导，合理划定功能分区，优化空间布局，促进城乡集约发展。提高城乡基础设施一体化水平，因地制宜推进城市更新，改造城中村、合并小型村，加强配套设施建设，改善城乡人居环境。

多地政策中同时也强调城市群内大中小城市协调发展的重要性。例如，长三角地区提出，完善适应上海超大城市特点的户籍管理制度和南京、杭州特大城市的积分落户制度，提升中心区其他城市人口集聚能力，全面放开Ⅱ型大城市、中小城市及建制镇的落户限制，有序推动农村人口向条件较好、发展空间较大的城镇、特色小镇和中心村相对集中居住和创业发展。

不可否认的是，城市群内部仍存在城镇化发展不均衡、不协调的问题。例如，从数据来看，京津冀城市群中，保定、唐山城镇化率为65.79%、59.08%；长江中游城市群中，襄阳、常德城镇化率为63.20%、57.7%。

“各城市群内部城镇化发展不均衡的问题确实存在，主要原因在于核心城市和主要城市对于城市群内周边城市的人口也存在虹吸效应。”秦尊文表示。

以成渝地区双城经济圈为例，从“六普”到“七普”，成都市10年间增加近582万人，但与成都一同推进“成德眉资”同城化进程的德阳、眉山、资阳三市的人口却减少或微增。重庆情况比较特殊，作为直辖市面积较大，还包含了大量的农村地区。因此，重庆新增人口主要去往中心城区，市域范围内规划的“区域中心”分化明显，偏远的区县出现人口收缩的情形。

秦尊文认为，城市群发展过程中应进一步发挥出中心城市的辐射带动作用，加大对于周边地区的扶持力度，为周边城市输出新兴产业资源，使其配套发展高新技术企业，如设立飞地工业园等。同时，在城市群中发展相对滞后的城市也不能坐以待毙，应抓住国家重视区域协调发展的机遇，在承接中心城市产业转移的同时，也要走自身特色的产业发展道路。“几个城市群中已经有了很好的案例，比如浙江丽水结合自身资源禀赋发展特色旅游产业，苏北地区在徐州设立省域副中心城市，培育新的增长极。”

在冯奎看来，城市群在推进城镇化过程中应该有更大的担当，城市群承载了庞大的人口规模，地区相应的公共服务、基础设施投入要相应增加，而以往这类投入是与地区的户籍人口相挂钩的。城市群作为经济区，与行政区之间的关系如何更加合理的“叠合”也需要进一步研究，特别是围绕城市群发展进行治理体系方面的深化改革。

“新型城镇化概念的提出已有十余年的时间，下一阶段，新型城镇化要朝着‘深度城市化’的方向迈进，包括推进农业转移人口在城市的深度融入、城镇空间体系结构的深度优化、区域城乡治理体系的深度重构等。新型城镇化要有新的内涵和任务，政策设计要充分释放中国城镇化的持久活力，推动中国城市群由大到强、由强到优。”冯奎表示。

编辑/樊宏伟