在国务院增发1万亿元国债之前，10月份地方完成了1万亿元特殊再融资债券发行，以缓释地方政府债务风险。

第一财经根据中国债券信息网统计发现，整个10月份将共有24个省份累计发行特殊再融资债券（下称特殊债）约10102亿元，这笔钱用于偿还地方存量债务。这也被市场普遍认为是用于偿还政府负有责任的隐性债务，从而延长债务期限，降低利息负担，达到缓释地方政府债务风险的目的。这也是不久前中央一揽子化解地方政府债务风险的重要举措。

那么为何再次发行特殊债？此次发债有何亮点？它将起到什么效果？

万亿特殊债再启动

事实上早在2020至2022年，地方陆续发行了约1.1万亿元特殊债。一般再融资债券都是用于偿还到期的政府债券本金，以缓解地方偿债压力。但特殊债的特殊之处，在于偿还的是政府存量债务。

“2020年开始部分省份发行再融资债券用途改为‘偿还政府存量债务’，开启了再融资债券化解政府隐性债务，被市场称为特殊再融资债券。而像近期内蒙古称发行特殊再融资债券用于偿还拖欠企业账款，就是政府隐性债务的一种。”粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经。

所谓隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而举债主体往往是地方政府融资平台公司（也被称为“城投”）。

尽管目前隐性风险总体安全可控，但在近些年经济下行、财政收入增长乏力的背景下，隐性债务化解面临不少挑战。今年以来一些地方城投流动性紧张，偿债面临较大压力，一些地方更是直言靠自身难以化债，这引起市场对政府债务风险的担忧。

在这一背景下，为了防范地方政府债务风险，7月份中央提出制定实施一揽子化债方案。随后财政部开启新一轮建制县隐性债务化解试点，地方积极申报以获得此次万亿级特殊债额度。

10月9日，内蒙古成为全国今年首个公开发行特殊债省份，时隔一年多再次拉开了特殊债发行序幕，此后地方密集发债。根据中国债券信息网数据，截至10月31日，总计有24个省份合计发行特殊债10431亿元。此后还将有部分特殊债在11月及之后发行。

中证鹏元高级研发董事袁荃荃认为，特殊再融资债规模有限但运用很方便，本质上是以省级政府信用为背书去举借长期低息资金以偿还低层级政府的高成本隐性债务。对于高风险区域而言，争取更多特殊债发行额度去置换隐性债务确实能在短期内改善政府信用，并对当地城投公司的融资形成较大利好。

发行速度快，侧重债务负担重省份

仅仅在10月份的23天里，24个省份就完成了超1万亿元特殊债发行。

罗志恒认为，过去三年的两轮特殊债发行规模分别约为6278亿元和5042亿元，发行历时分别约10个月和9个月。与前两轮相比，今年10月启动新一轮特殊债发行规模更大，节奏更快。

此次特殊债最终有多大规模，仍有待观察后两个月发行情况。截至目前地方披露的特殊债发行规模约10431亿元。此前市场普遍认为将超过10000亿元，可能在15000亿元左右。

而之所以发行节奏快，跟不久前国务院决定在四季度增发万亿元国债相关。

天风证券首席固定收益分析师孙彬彬分析称，特殊债发行快，核心是利率债供给，要与增发国债错峰发行，而非近期总发行规模超预期。考虑到增发国债，年内国债还有约1.4万亿净融资需求。此外，特殊再融资债预计还将继续发行，如果按照年内还将发行3000亿估算，11-12月利率债净供给规模将达到1.7万亿。

根据目前披露的发债省份，罗志恒认为，此次特殊债额度分配明显向债务负担重的省份倾斜。

从目前24个省份披露的特殊债额度来看，云南、内蒙古、辽宁（含大连）三地获得特殊债额度超千亿，位居前三。贵州、重庆、吉林、湖南、广西额度超600亿元，规模靠前。黑龙江略超300亿元，其他省份低于300亿元。这些省份总体来说债务余额在限额之内，风险可控。

根据官方文件，云南总体来看债务负担相对较重，调整政府债务率（注：债务余额/综合财力）达到约258%。内蒙古政府债务规模较大，局部风险仍然较高，隐性债务化解难度加大，总体看内蒙古政府债务负担较重。辽宁总体债务规模较大，基层财政收支矛盾较为突出，债务还本付息等刚性支出压力较大。

贵州也公开表示，当地债务总体规模较大，部分地方防范化解债务风险任务艰巨。2022年底贵州省调整政府债务率约258%，跟云南相近。重庆近些年财政收入增长乏力、隐性债务负担较重，债务偿还等支出持续上升。吉林总体债务负担相对较重，政府债务偿还等刚性支出持续增加，部分市县财政资金紧张。湖南债务负担加重，财政收支矛盾突出，偿债压力较大。

缓释债务风险

随着万亿级特殊债完成发行，短期内缓释了地方政府债务风险。

一些地方发行特殊债后，将特殊债资金用于偿还隐性债务，比如拖欠企业账款。有投资人告诉第一财经，最近地方政府已经召集他们，商讨具体偿还欠款事项。

“此次发行特殊再融资债券有利于推动隐性债务化解工作，同时解决企业面临的负担，推动‘三角债’的解决，避免企业因应收账款收不回来引发的一系列经济金融风险。”罗志恒说。

随着这一轮特殊再融资债券发行，化解地方政府债务风险预期之下，利好城投债。一些地方城投债发行票面利率出现明显下降，有些地方城投打算提前偿债。

当然，针对庞大的隐性债务，万亿级特殊债显然只是一揽子化债方案的措施之一。地方可以统筹财政收入、盘活存量财政资金、资产资源、相关项目经营收入等去偿债。

另外，近期中国人民银行明确表示，在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险。金融机构正积极参与化解隐性债务风险。

袁荃荃表示，实践中，银行更容易接受对本行存量到期债务进行置换或重组，而缺乏动力去承接他行或其他渠道（如信托、融资租赁、发债）的债务，这一点在商业银行上体现得尤为明显，政策行因特殊的功能定位则会相对较多地在化债中承担重要角色。

罗志恒认为，特殊再融资债券化债只是短期缓解压力的办法，但从更长远的角度来看，必须通过体制机制的联动改革抑制隐性债务产生的土壤。从长远看应当根据经济发展程度、举债能力和事权确定各地区举债额度，发挥出举债额度的正向激励作用。并通过体制机制的联动改革，在稳定宏观税负的同时，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题，这才能从根本上化解债务风险。（陈益刊）

编辑/田野