日本政府近期在对外援助政策方面动作频繁，先是设立新的军事援助制度，向“志同道合的国家”提供防卫装备，之后又修改传统的对外援助政策指导方针，表示不等其他国家要求，东京就会主动提供援助。日本对外援助制度的变化，不仅凸显该国援助思路的变化，也反映出东京对自身定位的改变：日本正在朝着政治乃至军事大国的方向迈进。

即使其他国家不请求，也将“主动”提供援助

据日本《读卖新闻》报道，该国外务省11日在其综合外交政策局下设一个专门机构，负责新设立的“政府安全保障能力强化支援”（OSA）制度的运行。今年4月上旬，日本政府宣布将设立这一无偿资金合作框架，向拥有共同价值观的“志同道合的国家”军队提供防卫装备，并对这些国家提高军事能力进行支持，以帮助“改善日本外围的安全保障环境”。

5月24日，日本在东京举行仪式向乌克兰捐赠100辆军用车辆。图为乌驻日大使克尔松斯基查看日本赠送的卡车（视觉中国）

上述机构初期将有9名工作人员，日本政府计划后续增加其人数。此前的报道称，日本政府计划将该机构升级为课。日本外相林芳正在宣布成立上述机构时说，政府将提出“有意义的项目”，做好援助的后续工作，并根据该机构的目标，努力加强其战略推广。

OSA制度是根据日本政府去年12月通过的《国家安全保障战略》而设立的。该文件表示，日本将建立新的与友军合作的机制。有日媒称，合作对象限定为不直接参与国际纷争的领域，例如提高警戒监视领海及领空、反恐和海盗对策等确保安全的能力，出于应对灾害及搜救等人道主义目的，强化联合国维和行动的能力。提供的装备限定在“防卫装备转移三原则”范围内，还允许完善其他国家与军事活动有关的基础设施。

值得注意的是，日本政府不断谋划放宽“防卫装备转移三原则”。由日本执政的自民党和公明党成立的“防卫装备转移三原则”修改工作联合小组，近日举行多轮非公开会议，明确要大幅修订相关原则条款及运用方针，甚至将解除对杀伤性武器的出口限制。现行制度下，日本能在救援、运输、警戒、监视、扫雷这5个领域向和日本有安保合作关系的国家出口防卫装备。日本共同社称，自民党和公明党一致同意，允许在上述5个领域出口搭载杀伤性武器的装备。

有观点认为，日本设立OSA制度是为了直接支援一些东南亚国家和南太岛国，以提升这些国家的遏制力。为了推进该制度，日本政府在2023财年安排了约20亿日元（约合人民币1.04亿元）预算，以向菲律宾、马来西亚、孟加拉国和斐济提供海岸监视雷达和通信设备。在自民党内部，有声音期待今后大幅增加OSA相关预算。

除了设立新的军事援助制度，日本也在修改传统援助制度“政府开发援助”（ODA）的指导方针《开发合作大纲》。日本政府6月9日批准的修订版《开发合作大纲》，优先关注海洋与经济安全，并将向友好国家提供财政援助以加强他们的防御力量。新大纲将ODA定位为“外交的最重要工具”，把发展中国家定位为“对等伙伴”，称将强化供应链并推进重要矿物资源的可持续开发，主张不仅为发展中国家，而且也为日本经济作贡献。

《开发合作大纲》一般是10年修订一次，上一次修订是在2015年，岸田政府这次提早两年对大纲进行修订，凸显了日本政府对对外援助的重视。值得注意的是，在新大纲通过后，日本承诺即使受援国没有提出请求，东京也会主动提供对外援助。据《日本经济新闻》报道，日本本财年的ODA预算为5709亿日元。日本近年来一直将国民总收入的0.4%用于ODA。有报道称，日本政府计划将这一比例提升至0.7%。

输出价值观和意识形态对抗

日本是第二次世界大战的战败国，战后在亚洲陷入孤立，而对外开展经济援助就成了日本重新融入国际社会、打开海外贸易市场的重要通道。《日本经济新闻》介绍称，作为二战赔款的一部分，日本从20世纪50年代开始向其他国家提供ODA。1989年，日本超越美国成为世界上最大的援助国。1993年至2000年期间，日本一直是经合组织下属机构发展援助委员会成员中捐赠最多的国家。

美国《外交学者》学者杂志网站报道称，日本此前实施的ODA制度在国内外的争议较少：它通常被视为不具威胁性的援助，而且对增强日本软实力作出重大贡献。不过，随着国内外形势的变化和外交战略的调整，日本的对外援助逐渐与政治安全等问题挂钩。

今年以来，日本先是设立OSA制度，接着又调整ODA指导方针，而时下日本执政党还在就修改“防卫装备转移三原则”进行讨论。这表面看是一个个孤立事件，但实际与日本政府去年年底通过的三份安保文件有着千丝万缕的联系，这些举措都是安保三文件战略的落地。有观点认为，日本未来在外交、防务等方面还会有大幅调整，不排除突破战后至今的某些军事禁区。

新加坡《联合早报》评论称，日本OSA是ODA的军事版，其作用是扮演日本对外提供维安装备的联络站，主要是向响应日美印太战略的友邦国协调援助内容。黑龙江省社会科学院东北亚研究所研究员、东北亚战略研究院首席专家笪志刚在接受《环球时报》记者采访时表示，今年日本修改ODA指导方针以及建立OSA制度之后，本来应用于扶持民生、增进经贸往来的援助，就变成了打着ODA旗号的变相准安保合作。援助制度的改变实际上是日本政府的风向标，标志着日本与发展中国家的和平交往被加入一些地缘上的因素、非经济的因素，甚至加上了向地缘军事安全保障逐渐过渡的色彩。

辽宁大学日本研究中心客座研究员陈洋认为，日本政府近期对对外援助政策进行修改，一方面反映出日本对外援助的思路发生了根本性改变，也就是从以往只局限于经济领域开始扩大至安保防务领域，明显有输出价值观和意识形态对抗的考量。另一方面，这也说明日本对自身的定位发生巨大改变。以往通过ODA，日本希望向国内外塑造的是“一个负责任的经济大国”的形象，但今后通过OSA，日本想要朝着政治和外交乃至军事大国的方向迈进，也就是将日本塑造为“地区和全球安全形势的参与者”“地缘政治塑造者”，甚至是“军事装备制造者和提供者”。这值得地区国家乃至国际社会警惕。

东京大学学者小野塚知二认为，日本政府设立OSA机制是希望借此提高防卫装备和武器生产能力，进而强化本国军工产业。日本希望扩大军工出口早有迹象。今年3月，日本内阁批准《防卫省设置法修正案》，提出新设防卫装备厅。据日媒报道，该厅编制达2000人，将负责“防卫装备产品开发、采购和出口”。第16届兰卡威国际海事和航空展今年5月下旬在马来西亚举行，展会上有记者发现日本军工企业的参展规模、展台面积等，与其他国家相比毫不逊色。这名记者认为，日本军工企业似乎计划大力开拓东南亚市场。还有分析人士表示，扩大武器出口是岸田政府实现所谓“军事正常化”目标的重要工具。

与中国竞争？

在日本修改对外援助制度之后，多家日媒分析称，这是针对中国以及俄罗斯。日本《读卖新闻》表示，OSA专门机构的设立是为了在中国“海上扩张”和军事建设的背景下，加强印太地区“志同道合的国家”的威慑能力。日本政府今后将通过ODA和OSA的交互运行，扩大“志同道合的国家”网络，以对抗中国和俄罗斯。《日本经济新闻》认为，日本主动向其他国家提供援助旨在与中国的共建“一带一路”倡议竞争。

日本防卫省防卫研究所前所长柳泽协二称，日本政府设立OSA制度，其目的是与新修改的《开发合作大纲》相结合，将现有的政府开发援助转移到具有战略意义的地区和领域，支援“友军”以及“对中国抱有担忧的国家”，但阻碍日本繁荣的经济停滞是过度自由竞争的结果，这不是中国的错。他提醒说，非洲和中东等受到战争、气候变化威胁的地区，需要的不是民主价值观，而是停止战争和用于改善民生的支援，“我们需要重新思考这是否是成为一个受世界尊重的国家的方式”。小野塚知二强调，如果日本设立OSA制度是为了对抗中国，这将压缩日本在日中外交中回旋的余地。这样的OSA制度是否符合日本国家利益，令人怀疑。

还有分析人士担忧，日本将把OSA制度与该国此前提出的“自由开放的印太战略”等结合使用，让它们发挥协同作用。笪志刚称，日本设立OSA制度是在投石问路，先设立专门的实施机构，拿20亿日元进行摸索，再看看这种合作的成效和反应如何，然后再逐步扩大，以更具有煽动力的其他说辞实现意图。

国内有质疑和担忧

笪志刚表示，如果日本在与发展中国家交往过程中不断强化和扩大安保的比重，可能会加剧地缘上的不确定性和不安定性，最终导致本该正常运行的双边或多边援助框架被打上经济安全、地缘安全甚至安保安全等复杂印记，而这种印记可能造成地区内国家间互信水平降低，同时形成阵营化的圈子，给地区未来的和平发展带来更多的变数。

其实对于日本修改对外援助制度，日本主流媒体以及社会组织也不乏担忧声音。日本共同社称，因日本政府尚未明确定义“志同道合的国家”，可能导致日本政府对他国军援的随意扩大化。6月26日，日本市民团体“NGO非战网络”在该国国会举行集会，反对OSA制度。在集会上，日本国际志愿者中心的代表理事今井高树批评称，OSA制造“对华包围圈”的目的显而易见，这将导致紧张局势进一步加剧。市民团体“反对武器交易网络”代表杉原浩司强调，OSA和“防卫装备转移三原则”的放松将使日本的和平主义变质。小野塚知二认为，日美签订了《日美安保条约》，美国不会允许日本成为独立的武器大国。日本政府希望在OSA制度下走捷径，在不被美国关注的范围内转移武器和防卫装备，本身就是行不通的。

《朝日新闻》等媒体还认为，由于财政困难，日本政府之后很难大幅增加对外援助预算。日本ODA援助在1997财年达到约1.16万亿日元的高点，之后就持续减少。此外，日本很多人也认为，在经济不景气的大背景下，政府应更加重视国内发展，而非将资金优先用于海外援助。还有媒体提醒说，日本通过ODA制度提供给缅甸的船只曾被用来运送武器，所以应建立一个可靠的机制，防止日本提供的对外援助被用于军事目的或被转让给第三方。

编辑/周超