2022年5月31日,在第35个“世界无烟日”到来之际,深圳市控烟办发布《<深圳经济特区控制吸烟条例>2021年度执行效果评估报告》,本次报告由深圳市慢性病防治中心牵头完成,共调查全市10个区19类共计1431个禁烟场所、1395名场所管理者和3886名公众。　

调查结果显示,各类禁烟场所的禁烟标识张贴合格率大幅提升至83.2%,公众对控烟条例的知晓率明显提升；禁烟场所控烟成效显著,违法吸烟比例降至16.9%,为历年最低；场所管理者和公众对无烟法律的支持度维持在高水平,分别达到95%和92%。这些数据,是深圳控烟条例几经修改后产生的控烟成效。那么,这些年来,深圳在创建无烟城市过程中有哪些创新模式,还有哪些问题期望得到解决呢?

要不要对个人违法吸烟责令改正并开罚单?

1998年8月,深圳颁布《控烟条例》,同年11月1日施行。但此后十余年,深圳并未开出过一张罚单。这种情况在2014年被打破。历经4年修订后的《控烟条例》于2014年3月1日施行。这次条例修订稿,在当时被称为“史上最严控烟条例”。

《控烟条例》规定,除了酒吧、歌舞厅等歌舞娱乐场所,茶艺馆、按摩、洗浴等休闲服务场所在2016年12月31日之前被列入限烟场所外,深圳所有室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内均禁止吸烟。

《控烟条例》在实施过程中仍然面临“执行难”问题。2019年1月,为解决2014版《控烟条例》执行中存在的问题,并适应国际控烟形势,深圳市人大常委会再次启动《控烟条例》修订工作。

“执法人员要不要对发现的个人违法吸烟行为和场所未履行控烟职责第一次就开出罚单,是条例修订关注的一个焦点。”深圳市无烟城市项目技术官员熊静帆介绍,她历经了《控烟条例》的两次修订,因为吸烟行为的短暂性,执法人员对个人违法吸烟行为先劝阻,拒不改正后方可罚款,让控烟执法难以产生足够的威慑力；场所不履行控烟职责,先整改,未按期整改方可罚款等,导致场所存在侥幸心理,不利于督促其积极履行控烟职责。

2019版《控烟条例》控烟力度更大,深圳在五个方面升级。

一是明确对电子烟说“不”。将条例所称的“吸烟”概念扩大为——使用电子烟或者持有点燃或者加热不燃烧的其他烟草制品。

二是对违规吸烟的个人处罚更直接。2019版《控烟条例》删除了“经营者、管理者劝阻”作为违法处罚的必要条件,只要在禁烟场所吸烟,执法人员即可处50元罚款并当场收缴。拒不改正的,处200元罚款；有阻碍执法等情形的,处500元罚款。

三是对于禁止吸烟场所经营者或者管理者来说,未履行场所控烟职责,由各执法部门按照职责范围予以警告,并责令改正；24个月内再有未履行场所控烟职责之一情形的,处5000以上3万元以下罚款。

四是室外禁烟区域扩大,公共交通运输站站楼行人出入口外侧5米范围内以及公共交通工具室外站台和等候队伍所在区域禁止吸烟；学校、公园、医疗机构、文博场馆、旅游景点、体育场馆等场所行人出入口外侧的室外购票区域和等候队伍所在区域禁止吸烟。这意味着在公交站台和地铁口“过烟瘾”也要被罚。

五是加大对未成年人的保护,规定中小学校、青少年宫出入口路程距离50米内不得销售烟草制品。否则由市场监督管理部门责令改正,并处3万元罚款。

熊静帆表示,2019年《控烟条例》的“升级”,一方面是总结了此前4年来各执法部门的经验,并参考了国际国内城市的做法,另一方面还综合考虑了公众、场所管理者的意愿,这些举措有利于提高控烟执法效率和可操作性,也提升了公众和场所管理者对控烟法规的支持度,有助于持续推进深圳的控烟工作。

8家执法部门把控烟执法纳入到日常工作

2022年3月11日,国家烟草专卖局公布《电子烟管理办法》；4月8日,国家市场监督管理总局(国家标准化管理委员会)发布《电子烟》国家标准。

而深圳2019版《控烟条例》就出台了关于电子烟监管的相关内容。《控烟条例》明确规定禁止发布或者变相发布烟草广告,由于电子烟也纳入烟草制品进行管控,因此,在深圳,发布或者变相发布电子烟广告属于违法行为。2020年11月25日,深圳市对电子烟广告开出国内首张罚单。

事情是2020年8月开始的。深圳市市场监督管理局坪山局在专项执法中,位于坪山区六和商业广场的某电子烟知名品牌广告引起了执法人员的关注。“解瘾强,提神快；小身材,易携带；不打扰,无烟灰；去焦油,更轻松”……在销售点内,这样的广告语随处可见。而在收银台处,还印有“更划算套装组合、更智能的抽烟体验、更贴心的智能提醒”等词汇。

《控烟条例》第十五条规定,禁止发布或者变相发布烟草广告,对于违反这一规定将依照《中华人民共和国广告法》的规定予以处罚。而根据《中华人民共和国广告法》第五十七条有相关的规定,违反规定发布烟草广告的,由市场监督管理部门责令停止发布广告,对广告主处20万元以上100万元以下的罚款,情节严重的,并可以吊销营业执照,由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者,由市场监督管理部门没收广告费用,处20万元以上100万元以下的罚款,情节严重的,并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。

执法人员对该品牌销售点涉嫌违法发布烟草广告予以了立案调查,并最终查实其违法发布烟草广告行为。在案件办理过程中,该店铺当事人始终积极主动配合执法,并第一时间予以了整改,清除了违法广告。考虑到其属于初次违法,且能主动改正,根据《中华人民共和国行政处罚法》相关条款规定,执法部门予以了减轻处罚。随后,店铺当事人缴纳了罚款,该案顺利结案。

其实,这一品牌在深圳曾有“前科”。2020年5月30日,位于深圳南山天利名城二楼的某知名品牌电子烟门店就曾因没有设置“禁止向未成年人销售烟草制品”和“吸烟有害健康”的标识违反了《控烟条例》。最终,2020年7月21日,该品牌被罚款2000元,这在全国也是首例。

熊静帆表示,电子烟对青少年的影响日趋明显,2019年深圳市青少年烟草流行调查结果显示,89.2%的被调查学生听说过电子烟,远高于同期全国69.9%的水平,此外,青少年电子烟使用率达2.5%,已经高于卷烟使用率的2.3%。而在同时使用过卷烟和电子烟的学生中,先使用电子烟后使用卷烟的比例占到了24.2%,且初中生最高,占到了32.5%。因此,加强电子烟管控,特别是对电子烟广告、促销和赞助的监管,对于保护青少年显得尤为重要。

《控烟条例》的两次修订,彰显了深圳控烟的决心与力度。为了持续提升控烟执法效率和威慑力,除了常态化执法,从2017年开始,深圳市控烟办牵头策划了“控烟执法车轮战”。深圳市控烟办联合各相关执法部门,针对控烟重点和难点场所开展了一轮轮突击执法专项行动,通过媒体报道、网络直播等方式进行曝光,提高了执法威慑力,也对公众和场所管理者进行了一次次普法宣传。

《控烟条例》的有效执行,有力推进了全市控烟工作,室内公共场所、工作场所和公共交通工具无烟环境得到明显改善。“《控烟条例》执行效果评估结果显示,控烟法规总体来说得到较好的执行,场所管理者和公众支持度持续提升,均超过90%；半数以上的吸烟者在法规实施后吸烟量减少,部分吸烟者开始戒烟。与2019-2020年相比,2021年度管理者对场所控烟效果的自我评价有所提升,公众对禁烟场所控烟效果的认可度略微上升。酒吧、歌舞厅、网吧等休闲娱乐场所仍是控烟工作的重点和难点。”熊静帆表示,日常接收到很多关于在人行道吸烟行为的举报投诉,说明公众控烟意识明显增强,接下来可能会尝试推动除定点吸烟点之外人行道全面禁烟。

控烟法规的有效执行,得益于深圳多部门联合执法模式的建立。1998年版《控烟条例》,卫生部门是唯一的执法单位。《控烟条例》在2014年修订时,建立了控烟工作联席会议制度,并规定了包括公安、交通运输、文化广电旅游体育、市卫生监督局、市场监督管理、城管和综合执法、民航、铁路管理部门等8家执法部门。

“8家执法部门把控烟执法纳入到日常执法工作中,控烟执法逐步实现常态化,这是深圳控烟条例能够得到有效执行的重要原因。”熊静帆说,各执法部门将控烟纳入日常执法内容,制定相应的考核制度,建立了控烟执法长效机制。深圳市控烟办定期汇总各部门控烟执法数据,并通过媒体向全社会公布。

更多控烟措施有待国家层面推进

《中国吸烟危害健康报告(2020版)》明确指出:烟草使用是导致心脑血管疾病、肿瘤等主要慢性病的可预防危险因素之一。全球每年因吸烟相关疾病死亡的人数已超过800万。中国是世界上最大的烟草生产国和消费国,也是最大的烟草受害国,有超过3亿吸烟者,每年死于吸烟相关疾病的人数超过100万。

烟草当中的尼古丁是高度成瘾性物质,世界卫生组织早在1998年就将烟草成瘾列为慢性成瘾性疾病。戒烟应当寻求专业人员的帮助,但公众对尼古丁的成瘾性认识不足,不懂也不会主动寻求专业戒烟服务,深圳戒烟服务体系也有待完善。

为了解决这些问题,提高公众的认知和医务人员戒烟服务能力,深圳做了大量尝试,基于简短戒烟干预流程的标准化模块即将在深圳社区健康服务系统上线。

“我们按照简短戒烟干预服务的规范流程,开发了一个模块,居民去社康就诊时,医生会询问吸烟情况,并根据是否吸烟、是否考虑戒烟,为吸烟者提供标准化的简短戒烟干预服务。”熊静帆说。此外,深圳还组织开展无烟家庭创建活动,通过签署无烟家庭承诺书、让孩子每天记录家庭日记等多种形式,督促吸烟家长戒烟。实践发现,无烟家庭推广过程中,戒烟成功率接近30%,明显高于吸烟者自行戒烟的成功率(7%)。

目前,国家层面还没有出台公共场所全面禁烟的控烟法律法规,这对于深圳执行《控烟条例》带来了一定的难度。南都记者采访了解到,深圳人口流动性大,在执法行动中,常常发现部分违法吸烟者是从外地过来,缺乏公共场所全面禁烟的意识,因为他们的城市可能并没有在公共场所全面禁烟的规定,加上不了解深圳控烟的要求,烟瘾发作时也不会留意到禁烟标识或者视而不见。如果国家层面出台控烟法规,明确规定所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具内全面禁烟,将有助于公众控烟意识的整体提高。

“提高烟草税,以及在烟草包装上增加烟草危害的图形警示,是有效的控烟措施,我们非常希望未来能够得到积极推进。”熊静帆说,但这两项控烟措施已经超出了地方立法的权限,有待于国家层面的推进。

案例

无烟马峦——控烟基层治理模式的深圳实践

控烟工作涉及单位众多、覆盖面大、执法困难,容易出现条块分割和治理盲区,是一项复杂的社会治理工作。《控烟条例》为深圳控烟提供了法律依据,但在实施中还是存在不少问题,控烟工作依旧任重道远。

为解决这些难题,深圳坪山区马峦街道积极探索控烟基层治理模式。2018年12月1日,深圳市坪山区马峦街道党工委、马峦街道党建理事会牵头,在市、区控烟办的指导下,联合党建理事会各成员单位和街道内各控烟执法单位共同开展“无烟马峦共享健康”无烟街道创建系列活动。

启动仪式上,时任马峦街道党工委书记孟晓贤表示,“无烟马峦共享健康”系列活动,是以党建引领打造控烟共建共治共享社会治理格局的一次创新尝试,是各级党组织协同破解社会治理难题的先行试验。

“无烟马峦”评估报告指出,按照党建共建“规范、融合、共生”三步走的做法,马峦街道探索创新开启“参与+”“党员+”“戒烟+”“执法+”“无烟+”“评估+”的六个“+”模式,通过整街创建“无烟街道”,主动回应辖区群众加强控烟的呼声和期盼,取得了良好的社会效益,各项控烟指标明显优于全市平均水平。同时,马峦街道还创建了国内首个控烟基层治理主题教育示范基地,为街道、全区、全市乃至全国学习了解烟草危害和控烟基层治理工作提供了交流平台。

深圳市控烟办积极总结推广“无烟马峦”模式,联合市文明办组织开展无烟街道建设活动。以街道为建设主体,推动创新各具特色的无烟街道建设模式,提高辖区各级各类禁烟场所遵守控烟法规的自觉性,提升公众控烟意识,保护不吸烟者,特别是青少年免受烟草危害,促进吸烟者科学戒烟,共建共治共享宜居生态、文明健康的社区环境。

无烟街道建设以3年为周期,逐步实现以下工作目标:打造具有街道特色的无烟街道建设模式,建立长效工作机制。政府机关单位全部建成无烟党政机关。禁烟场所和烟草制品(含电子烟)销售场所守法比例提升。辖区内无任何形式的烟草广告、促销和赞助等。

“深圳率先探索控烟基层治理,以党建引领发动和带领各行各业和党员群众共同参与控烟,是破解条块分割、执法困难和治理盲区等控烟工作发展瓶颈,促进形成共建共治共享社会治理格局的创新之举,为全国控烟工作做出良好示范,也为健康中国建设提供了参考。”国家卫生健康委规划发展与信息化司司长毛群安在调研“无烟马峦”工作后给予了高度评价。

文/李榕

编辑/倪家宁