地上11层、建筑最高点约52米，位于北京西海南侧的积水潭医院新北楼，曾突兀地横插在首都老城区山水之间，将清朝年间民间评选出的“燕京小八景”之一——“银锭观山”的西山山脊线截成两段。近日，积水潭医院新北楼地上11层全部拆除完毕，这意味着该景观视廊内不再存在破坏景观完整性的高层建筑。

上述整改项目是北京数十年来罕见的建筑降层案例，而北京拆除高层建筑风貌以落实对老城人文和自然风貌的保护，促进城市生态修复的做法，在住建部昨日印发的一份文件中也得到了呼应和支持。

8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下称《通知》），其中明确，城市更新不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益；对各地涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。

根据《通知》，要坚持应留尽留，严格控制大规模拆除、新增建筑，严格控制大规模搬迁居民，确保住房租赁市场供需平稳。

“这意味着城市更新正被鼓励发展为一种渐进式、可持续的新模式。”中国房地产数据研究中心执行院长陈晟在接受第一财经采访时表示，在这种模式下，留住了城市的文化脉络，留住了城市原住民，并通过发展租赁住宅留住了新市民和青年人。

“城市更新思路由‘开发’向‘经营’转变，过去地方政府将城市更新当作一种财富获得方式的逻辑已经行不通了。”陈晟说。

拆除量不超过20%、拆建比不宜大于2

在中国城市规划设计研究院院长王凯看来，该份《通知》的核心在于坚持“应留尽留”，即通过严格控制大规模拆除、新增建筑，严格控制大规模搬迁居民，实现城市更新中从“拆改留”到“留改拆”的思路转变。

“从‘留改拆’的思路出发，留的比例应该更高，但高怎么一个程度？《通知》给出了一个原则性的概念，也就是说，想要保留住一个老城区的风貌、机理和空间结构，在规划上至少要留住七八成的既有建筑，即便再新建，新建部分也需要和原有格局相耦合。”王凯进一步对第一财经分析称。

根据《通知》，在严控大规模拆除方面，除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

在严控大规模增建方面，严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

“最多拆20%和拆建比不宜大于2，这两个数据标准应该结合起来看。”王凯说，将80％左右的建筑面积留下来，就完成了保护老城区底色的第一步；在拆除过程中，保证“拆建比不宜大于2”，不去翻倍开发量，老城区的格局就不会发生太大改变，这就完成了保护老城区底色的第二步，二者缺一不可。

2020年7月17日拍摄的上海市杨浦区武川路222弄小区内原址拆除重建的新居民楼（左） 新华社。

而这两项标准制定的背后，是以往城市更新实践中，地方政府继续沿用房地产开发建设思维，表现出大拆大建、急功近利的倾向，甚至出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树等现象。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对第一财经表示，由于地方政府的经济建设、“大项目上马”对于空间的诉求过于强烈，当城市外延扩张受约束时，就会首先考虑对老城区这类低成本、低容积率的区域进行大拆大建，为房地产开发投资、基建投资和城市地标性项目建设等释放更多城市空间。“城市更新要告别大拆大建，在本质上，也是告别房地产依赖，夯实房住不炒。”

为最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理，《通知》称，保持老城格局尺度。鼓励对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度。

《通知》还明确，延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有地方特征的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为，坚持低影响的更新建设模式，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

对于上述措施，王凯表示，很大程度上，将起到挽救性作用。在实地调研中，王凯发现，当前，有不少城市的老城区改造项目，尤其是历史文化街区改造项目，更新建设主体只重视保留文物，而对于周围公共建设、居民楼宇则实施拆除、改建，同时，对于城市的自然风貌保护抛掷脑后，这样既破坏了当地生态系统，也让城市的建筑失去了背景色。

“这样一来，所谓的历史文化街区也基本上就没什么历史文化氛围了，而留存下来的文物就像是几株孤零零的盆景一样。”王凯表示，从这个角度来看，《通知》提到“应保尽保”是恰逢其时的。

严控大规模搬迁

此前，部分城市区域由于陷于“过度房地产化的开发建设方式”，出现了因拆迁导致的被动式住房需求激增局面，以及在拆除重建的规划蓝图被不当炒作的背景下，老城区房价、租金连番上涨现象。对此，《通知》明确，严格控制大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。

为严控大规模搬迁，《通知》称，不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

“这意味着，升级版的城市更新模式应该以城市居民居住为导向。”贝壳研究院高级分析师黄卉表示，城市更新的目的是通过优化城市功能、改造建筑物等，最终达到提升城市居民的生活环境的目的，而传统的大规模拆建行为则可能会破坏城市独特的风貌，打破居民原有的生活状态，带来居住成本的升高。

老城区的大拆建不仅会增加原住民的居住成本，也会加剧新市民、低收入困难群众租房困难。

58安居客房产研究院分院院长张波告诉第一财经，在城中村等城市连片旧区，因租金相对较低、更能满足职住平衡需求，往往是新市民和青年人来到大城市的重要栖身之所，而大规模、短时间的拆迁城中村，则会在相对长的一段时间加深大城市住房租赁市场供需失衡。

为确保住房租赁市场供需平稳，《通知》称，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区；鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

李宇嘉认为，在新的城市更新模式下，当更新思路从区域开发转向区域运营之后，公共服务短板将被全面补上，旧区避免了衰败，住房功能配套更加齐全，存量住房供应得到有效性提升，并成为历史文化烙印深厚、功能复合的新区域，这将成为未来住房供给测改革的重要部分。

但如何通过存量更新为城市提供更多租赁住房，陈晟表示，最关键的是解决账如何算平的问题。对此，《通知》称，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

“伴随城市更新走向社会治理、生态治理和经济治理相结合的城市精细化运营模式，真正成为城市居民居住、生活条件的升级和改造的渠道，以人为本的新型城镇化也能得到切实的推进，而这个理想愿景实现的前提之一，就是在存量市场中，解决住房供应相对平衡的问题。”陈晟说。

来源/第一财经

编辑/樊宏伟