6月4日，财政部宣布将国有土地使用权出让收入划转税务部门征收的当天，岳晓武收到许多同行的咨询，人们普遍关心的是超8万亿元的土地出让金换由中央直管的税务部门征收，其实际影响如何？

岳晓武是中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长，曾在国土资源部任职20年。财政部数据显示，2020年地方政府国有土地出让金收入超过8.4万亿元，同比增长15.9%。今年前4个月土地出让收入2.1万亿元，同比增长35%。

岳晓武认为，由于房地产行业关系国计民生，包括土地在内的上下游行业的每一项重大调整，都自带热度。“关于地方政府从此不再有动力卖地，地市楼市逻辑大变等猜测，是毫无根据的”。

“出纳”变了

根据财政部通知，7月1日起，国有土地使用权出让收入划转由税务系统征收一事，率先在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南等7个省市试点，2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

一位东部某城市规划和自然资源局计财处人士告诉经济观察报，两个月前，其所在城市已就划转工作启动内部调研，但一直没有红头文件下发，计财处等相关处室通过互联网才得知开展试点的消息。

“我们觉得只是一个工作流程变动。”该计财处人士介绍，此前，土地出让一般是规自部门挂牌，拿地单位交保证金至规自部门保证金账户，成交后拿地单位在一定时间内将土地出让金缴至当地国库。

根据新规，7月1日后，土地出让金缴纳的账户从“当地国库”替换为“税务部门”，其他流程均没有变化。

该计财处人士表示，新规带来的最大影响是汇缴土地出让金的“出纳”变了。“原来土地出让金的缴纳是土地主管部门、市财政局和市国库等三个部门合作，划转后则要跟税务部门对接。”

该计财处人士认为，新规有利于税务部门获得土地出让金等非税收入的一手数据，“原来是地方政府部门‘小锅炒菜’，端出去别人也看不出来，但现在交由税务部门，税务部门是中央直管，相当于中央和地方共同参与土地出让，税务部门能第一时间了解到各地的卖地情况。”

非税改革

在岳晓武看来，土地出让金从地方政府划转至税务部门是非税收入改革的一环。

政府财政收入来源包括税收收入、非税收入、社保基金收入等六大类，其中土地出让金属于非税收入中政府性基金收入。

岳晓武解释，将土地使用价款交由税务部门来征收，是本轮机构改革的目标之一，其目的主要是为了提高征管效率，加强非税收支管理的规范性。

2018年2月，十九届三中全会明确将省级和省级以下国税和地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，再次明确对依法保留、适宜划转的非税收入项目，成熟一批划转一批，逐步推进。

划转部门变更，并非只针对土地出让金，已有多项非税收入征收划转至税务部门统一征收。

2019年1月起，五险一金等社会保险费由原来的劳动部门、社保部门交由税务机关征收。原来的社保经常出现欠缴、缓交等情况，交由税务部门来收后，它使用刚性手段，且加上税务部门是垂直部门，整体效果、效率都比较好。

今年以来，已有水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费等近20项非税收入，划转由税务部门统一征收。

今年5月12日，土地闲置费、城镇垃圾处理费等也已划转至税务机关统一征收。

影响有限

根据财政部通知，本次土地出让金划转，第一，不改变土地出让金的性质，仍是政府以土地所有者的身份收取的土地使用权让渡价款。

岳晓武介绍，确立土地出让制度的《宪法》《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律基础并未调整。

第二，土地出让金其归属和使用并未发生变化；土地出让等供地活动依然由市县自然资源部门按照规划、计划依法组织实施；土地价款确定的机制和路径不变，依然通过招标拍卖挂牌协议出让或划拨等确定；土地出让合同等用地协议依然由市县自然资源部门根据供地结果与用地者签署；不动产登记流程和标准也未发生变化。

也就是说，除了改变征收流程，土地出让收支仍依照现行政策：全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。

前述计财处人士透露，国务院、财政部等文件都明确，土地出让金的征管部门是财政部门，由各级财政（国库）来收取，自然资源部门仅暂时收取保证金，后续也需要存入市国库。

土地出让金并非自然资源部门的收入，但却有收缴不力责任。该计财处人士表示，由于征收手段、措施限制，自然资源部门只能通过督促、仲裁或诉讼方式催缴，土地出让收入欠缴、漏缴、缓缴、免缴时有发生。

划转后，税务部门征缴力度大，手段和措施丰富，能提高征管效率。

过去土地出让金由市县财政、自然资源部门收缴，这两个部门都是政府的组成部门，容易出现土地出让金被腾挪、缓交、减免等现象。

该计财处人士透露，主要有两种腾挪方式，一是拍地前的20%保证金，在转入国库前先作他用。集中供地背景下，一二线城市每一次供地的这笔保证金以百亿元计算。

二是有部分城市的土地出让金并不直接汇缴到当地国库，而是转入当地财政部门或自然资源部门，再由后者统一缴纳，当地有关部门利用缴纳的时间差，有一定的腾挪空间。“但这不符合中央文件规定，一线城市都不敢这么做”。

一位长三角投拓人士透露，土地出让金收支是两条线，直接返还不可能，但可以将出让金返给土地一级开发企业，而这家一级开发企业与拿地企业为同一母公司，从而实现减免土地出让金的目的。

岳晓武认为，此次非税收入划转改革，并非专门针对房地产市场，并未改变土地供应量和成交价格，对土地市场和房地产市场供求变化影响不大。此后规范出让金征管，对存在减免缓出让金的企业资金压力会加大，对靠土地注资或先拿地再政府返还出让金的政府平台公司而言，压力也将加大。

热议

北京土地学会会长朱道林表示，关于土地出让收入的收支管理，2006年发布的“国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知”（国办发[2006]100号）就提出明确要求，由财政部门负责征收管理、全额纳入预算、实行“收支两条线”管理等，此次政策应是进一步规范和明确土地出让收入收支两条线管理的做法。

从财政的“四本账”来看，规模最大的是一般公共预算收入，超过18万亿元；其次是政府性基金预算，其中土地出让金收入占比超8成，2020年地方政府国有土地使用权出让收入超过8万亿元。“土地出让金收支两条线，在出让之前，要先进行征地拆迁安置、三通或五通一平等，变成‘熟地’后才能出让，这部分一级开发的钱一般占地块出让收入的75%以上，需要政府预支。”因此，岳晓武提醒，不能只看一年卖地8万亿元等指标，只有扣除成本补偿性费用后的土地出让净收益，才是政府可用的财力。

土地出让金其归属和使用并未发生变化，因此，地方对土地财政的依赖程度并不直接受征缴部门变动的影响。

对于划转税务部门征收，是为房地产税的出台做铺垫的说法，前述计财处人士持否定态度：“房地产税是面向二级市场收取的税，而土地出让金是面向一级市场收取的价款，两者不是一个维度的。”

编辑/李桁