最近，一则题为《青岛崂山风景区存在大量违规建造坟墓 部分村庄甚至非法买卖墓地》的报道引起舆论关注。

这篇报道称，青岛崂山风景名胜区位于山东省青岛市，是国务院首批审定公布的国家重点风景名胜区之一，也是国家5A级旅游景区。而与崂山的优美风景形成对比的，却是散乱分布于山区、林地的600多处6万多座坟墓，坟墓的建造时间跨度从1997年到2018年。

《法制日报》记者在百度输入“崂山风景区有6万座坟墓”，显示有12300多个词条。“遗留问题还是管理短板？”“政府要恰当引导群众处理好墓葬问题”等各类跟帖和评论铺天盖地，网友和媒体评论员各抒己见，纷纷对传统殡葬管理体制提出意见及建议。

记者梳理发现，现行的《殡葬管理条例》管理力度太弱、更具操作性的新修订条例何时出台等成为网民探讨的焦点。

值得注意的是，我国现行《殡葬管理条例》(以下简称《条例》)于1997年7月出台施行，2012年进行了部分修正。去年9月7日，民政部官网公布《殡葬管理条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，向社会公开征求意见，实施了21年的《条例》启动大修。

1月18日，中国殡葬协会在北京召开了《条例》送审稿征求意见会。

旧条例过于原则化 执法活动陷入被动

“这6万多座坟墓分布在整个崂山区，不只在崂山风景区内。崂山区很多村庄已有600多年历史，很多坟墓是居民祖祖辈辈遗留下来的，是1997年《殡葬管理条例》出台前已经建好的。”青岛市崂山区民政局副局长韩德洲在接受记者采访时说。

韩德洲所说的《条例》，曾在2012年进行了简单修改，将第二十条“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”里面的“拒不改正的，可以强制执行”删除。

民政部去年也在相关发文里，对《条例》的弊端直言不讳。

民政部称，随着经济社会以及殡葬事业的快速发展变化，特别是进入新时代以后，殡葬管理工作遇到了一些新情况和新问题，距离满足人民群众对美好生活的需要还有较大差距，主要表现为殡葬服务供给不充分不平衡，供需矛盾比较突出；殡葬商品和服务价格虚高，公墓墓位价格贵、占地多、墓碑大，引发群众不满；违规土葬、散埋乱葬现象时有发生，殡葬改革成果亟需巩固；殡葬管理和执法机制不健全，影响殡葬管理正常秩序等。

山东科技大学文法学院副教授、法学博士吴立志认为，现行殡葬法规中，2012年的《殡葬管理条例》效力是最高的，但仅仅是国务院颁布的行政法规，我国并没有一部提供法律保障的殡葬法。与法律相比，《条例》位阶低，效力低，提供的保护也大打折扣。在当前公众关心的生、老、病、残等问题上，国家均已出台了相应的法律法规，唯独在“死”的方面并没有完善具体的制度。

吴立志称，《条例》的内容过于简单抽象，条文并未明确具体规定。例如《条例》第18条规定，“擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔。”但是该如何取缔，《条例》并未明确规定。《条例》规定过于原则化，导致实践中适用困难，执法程序被动不堪。

吴立志认为，2012年修改的《殡葬管理条例》已经删除了“拒不改正，可以强制执行”的条文。这就意味着，对于违规土葬、乱建坟墓的行为，只能由民政部门向法院提请解决，这大大影响了民政部门的执行能力。

“监管机制设置不健全。”据吴立志介绍，《条例》将有关殡葬管理和执行的权利都给予民政部门，民政部门下放到殡葬管理处，殡葬管理处既是管理者也是经营者，实际上是“一套班子，两块牌子”，这导致监管严重缺失。

修订难产原因复杂 公众认知鸿沟扩大

进入21世纪，对《条例》进行全面修订的呼声越来越高。从2006年到2009年，在民政部门的积极推动下，《条例》的修订一直被国务院列为一档立法计划。然而到了2010年，《条例》的修订却从一档立法计划退居二档。到了2011年，退到了三档。

“我国人口太多，加上社会人文背景的差异，发达国家的做法很难借鉴。火葬后再土葬，也会占用土地，火葬本身还会造成污染。土葬、火葬各有利弊。很多人提出搞公益墓地，到底公益到什么程度？如果政府全部埋单，当地财政能否承受得起？如果政府部分埋单，部分到什么程度？”中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在接受记者采访时说。

唐钧认为，《条例》修订的难产，有复杂的历史和现实因素。最根本的原因是政府以及社会各界对于殡葬改革的目标、路径、理念等方面的认识依然存在不小差距，这些差距近些年来不仅没有缩小，相反还有扩大迹象。

“当前的殡葬政策是一种消极的政策，是围绕处理尸体展开的，而没有积极的意义设定。一味追求火化率，反而在人文关怀上有所遗漏；仅具有工具理性，而在价值理性上有所缺乏。”关于理念问题，吴立志也认为，对于群众来说，传统的祭祀活动不仅是一种有形的仪式，而且已经构成村落文化里村民精神生活不可缺少的一部分。进入新时代，面对人口的增长、耕地的缩减，对于殡葬习俗，人们隐隐有了指望国家通过法律法规来进行调整的期待，但是当国家法律法规真正介入时，传统习俗维系的村落与亲情关系受到极大冲击，是村民们始料未及的。

“殡葬服务设施用地的规划与使用问题，也让各地民政部门左右为难。”吴立志称，《条例》规定，实行火葬的地区，各级地方政府要将殡仪馆、火葬场、骨灰堂等殡葬设施规划纳入城乡建设规划和基本建设计划；实行土葬的地区，县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当将公墓建设纳入城乡建设规划。这只是原则性规定，最终如何纳入，难以操作。

记者了解到，很多政府官员和民众认为殡仪馆、公墓会影响居民心情，景观和房地产开发不愿意把殡葬设施规划到城区。

此外，墓地的使用年限问题也比较敏感。《条例》要求严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限，然而使用期满后应如何处理却并没有相关规定。近3年来，公墓使用20年后被要求续费问题，成为公众的关注焦点。另外，部分大城市中许多公墓已近饱和状态，今后如何维持运营，也无相关规定。

殡葬改革何去何从 公共服务值得期待

“从人的全生命历程看，善始善终是一个圆满的旅程。中国社会在善始方面己迈上发达门栏，但在善终方面还显落后。必须把殡葬改革放在安宁服务、死亡质量、提升人的幸福感等高度来讨论。应该站在高起点，站在发达社会的台阶上，也即从提升人的幸福感、改善死亡质量和增进人文关怀的角度来谈殡葬改革和进行殡葬条例修订。”北京市社会科学院研究员、博士后导师缪青说。

吴立志则认为，“他山之石，可以攻玉，公益性应是大方向”。

据他介绍，在日本，墓地、骨灰存放处、火葬场需由政府审批，但政府并不参与具体经营。需要进行埋葬、火葬或者改葬的公民，必须遵守卫生环境劳动省的规定，向地方当局提出申请，得到批准方可实施。日本殡葬从业人员执业资格制度、殡葬服务基金制度、生前预约殡葬服务合同制度较为完善，制定了殡葬服务设施标准、违反殡葬法规处罚措施等。

在美国，有关殡葬服务和管理法规不仅涉及殡葬从业人员、殡葬服务经营主体、殡葬设施的建设、殡葬设备的标准、殡葬服务经营管理的规则、殡葬服务的对象、违法行为处罚措施和救济途径等广泛内容，而且对每个方面都作出了具体详尽的规定，操作性很强。美国共有殡仪馆27000多家，平均每一万人就有一家殡仪馆，且这些殡仪馆都位于交通便利、人口集中的城区。

在我国，山东省沂水县实施“殡葬全免费”政策，仅基本殡葬服务费和墓穴费两项，县财政每年可为百姓减负近2亿元。青岛市崂山区则实行两项改革创新，一是将“入土为安”提升为“入宫为安”，区财政投资近2亿元，将山上废弃的采石坑建造成豪华地宫模式的怀念堂，可为居民提供5万多个安放格位；二是完善社区“红白理事会”，社区居民去世后，理事会成员主动登门，为丧属免费提供各类物品和服务，并对殡葬车辆进行补贴，不再收取丧属任何费用。

值得欣慰的是，去年9月7日，民政部公布《征求意见稿》，这是1997年颁布施行的《条例》首次迎来大修。

《征求意见稿》在2012年小修基础上，由6章24条扩充为8章57条。建立基本殡葬公共服务制度成为此次修订一大亮点，规定国家建立基本殡葬公共服务制度，覆盖遗体接运、暂存、火化、骨灰存放、生态安葬等基本服务项目，实行政府定价管理，并为城乡困难群众免费提供，满足公众基本殡葬需求。强化政府在规划建设、土地供应、经费保障、基本殡葬公共服务提供等方面的责任。对殡仪馆、公墓、骨灰堂等殡葬设施规划、审批、建设等予以明确。例如，规定安葬骨灰的独立墓位占地面积不得超过0.5平方米，安葬遗体的墓位占地面积不得超过4平方米。

“希望此次大修能推动殡葬法早日出台。”吴立志说。

文/孙安清

编辑/倪家宁