过去10年，14个“双万”城市（即常住人口超过千万、GDP超过万亿的城市）均实现人口增长，但最近数年的人口增速却呈现明显差异。

这14座“双万”城市包括：北京、上海、广州、深圳、重庆、苏州、成都、杭州、武汉、天津、郑州、西安、青岛和长沙。

中国统计年鉴（2021年）显示，自2016年达到最高的2195万人口之后，北京市人口连续4年下降，最近10年常住人口增速仅为11.63%。其他三个直辖市最近10年常住人口增速也在“双万”城市中垫底，其中上海增长8.04%，重庆增长11.12%，天津增长7.17%。

与之相比，中西部强省会迎来“黄金时代”，西安、郑州、长沙、成都的人口增速分别达到52.97%、46.07%、42.64%和38.49%。

21世纪经济研究院认为，造成人口增速差异的，既包含落户政策、生活成本、超大城市人口控制政策的影响，也有产业迁移、年龄结构差异的作用。

以年龄结构为例，四个直辖市60岁以上人口占总人口的比重排在前五。其中，上海达到23.4%，排名第一位；重庆60岁以上人口占比21.87%，排名第二位。数据显示，重庆2020年户籍人口自然增长率-1.42‰，创下有数据显示的、1985年以来的新低。

21世纪经济研究院认为，未来“双万”城市的人口增长，将越来越依靠外来人口这一“活水”，外来人口的不断流入，将是城市人口活力的重要标志。

中西部强省会人口增长较快

最近10年，14个“双万”城市中，有12个常住人口总量实现10%以上增长，其中增速超过30%的有7个城市，包括深圳、西安、广州、郑州、长沙、成都和杭州。

这7个城市中，有4个位于中西部，均是中西部的强省会。在产业迁移、行政区划调整、低落户门槛和相对低的生活成本共同作用下，这些城市迎来人口增长的“黄金时代”。

从产业迁移来看，一个典型的案例就是郑州。21世纪初，富士康逐步将位于东部沿海的产能转移到内陆省份，拥有大批劳动力的河南成为迁移重点目的地。2010年，河南省会郑州在接收到富士康的生产线之后，创造了大量的就业机会，带动了郑州航空港经济综合实验区的发展。

低落户门槛的代表是西安。2017年，西安在大城市中率先大幅降低落户门槛，当年就吸引不少外来人口，尤其是陕西省其他城市的人口落户。由于在教育、科研上的优势明显，西安也吸引了不少东部的电子信息产业内迁，创造了较多的就业机会，推动了人口的增长。

根据陕西省统计年鉴（2021年），2019年西安市常住人口1235万人，2020年达到1296万人，一年增长61万，超过深圳和广州，成为目前发布最新数据的“双万”城市中，2020年人口增量最多城市。

21世纪经济研究院发现，中西部省会城市吸引人口流入还有一个关键性的因素，就是房价。根据中国房地产业协会指导下的全国房价行情平台数据，2021年10月，长沙、郑州、西安、成都的挂牌房价分别为11257元/㎡、14618元/㎡、16226元/㎡、18215元/㎡，在“双万”城市中排名偏低。尽管这些城市的人均可支配收入无法和东部一些“双万”城市相比，但更有利于外来人口在此安家落户。

相对来说，东部的“双万”城市中，有不少在最近5年的人口增速中落后。典型的就是三个直辖市：天津、上海和北京。

除了人口增速不高，另外一个关键问题是，由于这些城市的城市化进程更早，人口老龄化相对严重，人口结构的变化比人口总量的变化更为明显。

其中一个典型案例就是北京。根据北京统计年鉴（2021年），2010年到2020年，尽管北京的常住人口增量仍有228.1万，但是近10年劳动年龄人口（即15岁-59岁人口）却明显缩水。

北京的劳动年龄人口的最高峰在2013年，当年北京15岁到59岁人口的总量为1610.5万，占当年的2125.4万常住人口的75.8%。但是，这一数字此后连续下滑。2020年，北京劳动年龄人口总量为1500万，较2013年缩水超过百万人。同时，劳动年龄人口占常住人口总量的比例也下滑到68.5%。

21世纪经济研究院认为，北京的劳动年龄人口占总人口比例仍然不低，高出上海的66.8%和天津的64.87%，更比位于西部的直辖市重庆的62.22%高出6个百分点以上。但是，这一下滑趋势值得重视，需要提早做好准备，应对劳动年龄人口下降对于经济和社会发展的冲击。

根据北京统计年鉴（2021）数据，2020年，北京常住人口的自然增长率2.39‰，高出全国平均水平。但是从北京各区来看，呈现出明显差距，其中2020年北京东城区和西城区已经出现自然人口负增长，自然人口增长较快的地区是大兴区、昌平区和通州区，均超过4‰。

21世纪经济研究院认为，这表明北京中心城区老龄化更严重，也表明生育、养育成本更低的地方，更容易出现人口自然增长，建议当地提早出台降低生育、养育成本的政策。

外来人口吸引力成关键

相比于北京，重庆的老龄化程度更为严重，而且由于对外来人口的吸引力不足，户籍人口的总量甚至超过常住人口，出现人口外流的迹象。

根据重庆统计年鉴（2021年），2017年，重庆的户籍人口出现自然负增长，自然增长率-1.09‰。随后的两年，重庆的户籍人口自然增长率明显提升。但2020年，重庆户籍人口出生28.7万人，死亡33.57万人，自然人口负增长4.7万人，自然人口增长率-1.42‰，创下数十年来的新低。

一个好的信号是，重庆的常住人口增量并不低。2020年，在户籍人口自然负增长的背景下，重庆的常住人口增量仍然达到约21万人，在四个直辖市中排名第一，显示出重庆明显受益于较低的房价和生活成本，加上城镇化、工业化的不断推进，创造了更多的工作机会，带动人口尤其是劳动力的回流。

与2010年第六次全国人口普查相比，重庆常住人口中，15岁及以上人口的平均受教育年限由8.75年增加至9.80年。另外13个“双万”城市15岁以上人口平均受教育年限均超过10年，其中有8个城市超过11年。

北京的人口平均受教育年限达到12.6年，每10万人中有41980人拥有大学文化，人口素质在所有城市中排名第一，但其他城市差距不大，除北京之外，还有10个“双万”城市每10万人中有2.5万人以上拥有大学文化。

21世纪经济研究院认为，由于“双万”城市的人口自然增长率持续下降，加上整体人口素质的差异在缩小，在未来相当一段时间，“双万”城市的人口比拼，关键仍在于对外来人口的吸引力。

从目前来看，“双万”城市的流动人口占总人口的比例差别很大。有10个“双万”城市公布了流动人口数据，流动人口占常住人口比最高的深圳达到70.84%，最低的重庆为15.01%。此外，天津、青岛和西安也不超过30%。

如何进一步吸引流动人口？除了降低生活成本，为外来人口提供更好的租房、交通和子女教育之外，落户政策仍是关键一环。

目前，不少“双万”城市都提出了未来的人口目标。比如，11月17日，《北京市国土空间近期规划（2021年—2025年）》（草案）提出，到2025年北京市常住人口规模控制在2300万人以内。此外，根据相关规划，上海提出以2500万人左右的规模作为2035年常住人口调控目标。

不过，这两个全国落户政策最严格的城市，近年来有一定的政策松动，比如上海和北京都针对部分高校毕业生落户开了一道“口子”。根据今年7月发布的《北京市引进毕业生管理办法》，对应届生的年龄、身份认定予以放宽，并增加了计划单列。

但是，限制人口增长的因素也很多，包括城市的基础设施建设和公共服务的提供能力，比如教育、医疗、交通等，这些都需要大量的资金投入。

21世纪经济研究院认为，“双万”城市未来的人口政策或将呈现“松紧结合”的态势：对于本科以上人口落户有望持续放宽，并出台更大力度的吸引相关人才的措施，但部分城市会考虑到自身公共服务的限制，收紧相对低学历和低技能人口的落户。在这样的背景下，拥有较好财力和行政审批权的省会城市，未来或将继续在人口吸引力上占据优势。

来源/21世纪经济报道

编辑/樊宏伟