摘要：养老三支柱这一概念，由世界银行在1994年总结各国经验并提出。中国的养老三支柱由基本养老保险、补充养老保险和个人养老金构成。第一支柱基本养老保险，主要包括城镇职工基本养老保险以及城乡居民基本养老保险两个部分，为老年人收入起到兜底作用。第二支柱补充养老保险，当前主要包括企业年金和职业年金，为老年人收入起到增厚作用。第三支柱养老保险，当前主要指个人养老金，进一步提升老年人收入。截至2023年末，中国养老三支柱覆盖面差异极大。第一支柱覆盖约11亿人，基本对劳动适龄人口的全覆盖。第二支柱覆盖约9000万人，仅占劳动适龄人口的7.94%，第三支柱个人养老金，开户人数约为5000万人，覆盖人数更加有限。
当前，中国第一支柱内部待遇水平差异较大，且在人口老龄化背景下收支矛盾逐渐突出，可持续性存在挑战。第二支柱覆盖面有限，且制度设计存在一定瑕疵，限制了补充养老作用的发挥。第三支柱刚刚起步，制度设计仍待优化，提升老年人收入作用被限制在了小范围内。我们针对各支柱养老金，分别对这些问题的出现原因进行了讨论，并提出了相应的政策建议。
关键词：人口老龄化 养老三支柱 收支结余 基本养老保险
一、中国养老三支柱的构成
养老三支柱这一概念，由世界银行在1994年总结各国经验并提出3。通常，第一支柱（Public Pillar）指由政府主导的强制性公共养老保险，一般采取现收现付制，通过代际转移保障老年人基本生活需求。第二支柱（Second Pillar）指雇主主导的养老保险，由政府鼓励实施，采用完全积累制，靠劳动者职业生涯中的储蓄来支持其他类型的生活需求。第三支柱（Voluntary Pillar）指个人自愿投保的储蓄养老计划，为高收入阶层提供较高的退休收入。
中国的养老三支柱由基本养老保险、补充养老保险和个人养老金构成。其中，基本养老保险大致对应第一支柱，补充养老保险大致对应第二支柱，个人养老金大致对应第三支柱。
第一支柱基本养老保险，主要包括两个部分：城镇职工基本养老保险以及城乡居民基本养老保险。其中，城镇职工基本养老保险，又包含企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险两个组成部分。企业职工基本养老保险，主要覆盖各类城镇地区私营及非私营企业职工，机关事业单位基本养老保险主要覆盖各类国家机关和事业单位工作人员，城乡居民基本养老保险则覆盖广大农村居民及不在城镇职工基本养老保险覆盖范围内的城镇居民。
第二支柱补充养老保险，当前主要包括企业年金和职业年金。其中，企业年金主要适用于各类企业职工，是由企业自愿发起的年金型养老保险；职业年金是则主要适用于各类机关事业单位工作人员，是由政府强制运行的年金型养老保险。此外，团体养老险等商业养老保险理论上属于第二支柱养老保险，但由于发展相对缓慢，关注度不高。
第三支柱养老保险，当前主要指个人养老金。个人养老金是由国家主导、个人自愿参与的年金型养老保险，享有一定的税惠政策。此外，其他类型的个人商业养老保险理论上也可视为第三支柱的一部分，但同样因为缺乏税惠政策、相关统计资料不足等因素，关注度较低。
截至2023年末，中国养老三支柱覆盖面差异极大。第一支柱基本养老保险覆盖约11亿人，基本实现了对劳动适龄人口的全覆盖。其中，机关事业单位基本养老保险覆盖约6077万人，企业职工基本养老保险覆盖约4.60亿人，城乡居民基本养老保险约覆盖5.45亿人。第二支柱补充养老保险合计覆盖约9000万人，占劳动适龄人口的7.94%，与第一支柱基本养老保险差距较大。其中，强制性的职业年金覆盖约6077万人，自愿性的企业年金覆盖仅3144万人。第三支柱个人养老金，开户人数约为5000万人，覆盖人数相对有限。
三、中国养老第一支柱：基本养老保险的现状
（一）城镇职工基本养老保险的现状
由于机关事业单位基本养老保险与企业职工基本养老保险正在并轨，因此我们直接以企业职工基本养老保险为例说明第一支柱情况。
当前，中国企业职工基本养老保险的运行，可以用 “收入多元、统账结合、现收现付、多缴多得”这十六个字来概括。其中，“收入多元”，是指在收入端，基本养老保险的缴费由企业、个人共同承担，政府起到补贴和兜底的作用。“统账结合、现收现付”，是指在基金管理端，企业缴费和个人缴费分别纳入统筹账户和个人账户。同时，统筹账户内的当期缴费直接用于支付当期支出，而个人账户内的当期缴费，也被用于支付当期支出，但同时采用名义记账方式的方式记录个人累计缴费规模。“多缴多得”，是在支出端，以个人的历史缴费水平计算待遇水平。
具体来看：收入端，缴费收入为主，财政补贴为重要补充，投资等其他收入占比较低。2022年，企业职工基本养老保险收入合计约4.8万亿元，其中保险费收入约3.9万亿元，财政补贴收入约7106亿元，各类其他收入仅2000亿元左右。从人均情况看，2022年，中国企业职工基本养老保险人均缴费水平（含企业缴费）约为1.18万元/年，984元/月。各地区中，西藏、新疆等非私营参保人员占比较高的地区，和上海、北京等经济较发达地区缴费水平更高。
支出端，待遇水平较好，经济发达及国有经济占比高的地区待遇水平最高。企业职工基本养老保险的支出，包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出和其他支出。其中，基本养老金支出占绝对大头。2022年，企业职工基本养老保险支出约4.4万亿元，基本养老金支出达到4.1万亿元。从人均情况看，2022年，中国企业职工基本养老保险人均待遇水平约为3606元/月。各地区中，西藏、新疆、青海等非私营参保人员占比较高的地区，和上海、北京等经济较发达地区待遇水平更高。
从结余情况来看，企业职工基本养老保险整体维持当期正结余状态，部分地区收支矛盾凸显。截至2022年末，企业职工基本养老保险当期结余4271亿元，累计结余5.3万亿元。在所有收入中断的极端情况下，企业职工基本养老保险累计结余大约可承担14个月的支出责任。但同时，部分地区收支矛盾已经凸显，现收现付制的弊端逐渐暴露。各地区中，东三省、内蒙古等部分老龄化较为严重的省份当期结余已为负值，其中辽宁省2022年当期负结余已经达到-753亿元的水平。而广东等人口流入大省，因人口结构较为年轻，正结余水平较高，其中广东省2022年正结余水平可以达到2771亿元的水平。
为平衡各地区企业职工基本养老保险收支结余压力，中央建立了中央调剂和全国统筹制度。所谓中央调剂，就是各省先将部分基金收入上缴至中央，而后中央按照各省的参保人数、收支压力等将所有收到的资金再转移支付给各地，从而平衡收支压力。2022年，全国统筹制度开始进一步实施，采用的也是中央统筹调剂制度的升级版。
（二）城乡居民基本养老保险
城乡居民基本养老保险与企业职工基本养老保险的设计思路类似，同样采用“统账结合”的模式运行。但同时，在收支两端与企业职工基本养老保险略有不同。
从收入端来看，城乡居民基本养老保险依赖政府补贴。由于城乡居民基本养老保险的覆盖人群主要由农村居民和无力参加城镇职工基本养老保险的城镇居民组成，中国采用了个人、集体、政府三方共同缴费的模式。与城镇职工基本养老保险相比，政府财政补贴占基金收入的比重更高，兜底性、福利性更强。2022年，城乡居民基本养老保险收入合计约5531亿元，其中财政补贴收入达到3442亿元，缴费收入仅1675亿元。
从支出端来看，基本养老金支出同样是城乡居民基本养老保险的主要支出，但待遇水平偏低。城乡居民基本养老保险的支出，包括基础养老金支出、个人账户养老金支出、丧葬抚恤补助支出和其他支出。其中，基础养老金支出和个人账户养老金支出占绝对大头。2022年，城乡居民基本养老保险基金支出约4040亿元，其中基础养老金支出3417亿元、个人账户养老金支出534亿元。
城乡居民养老保险基金人均待遇水平不高，且各地差异较大。其中，上海、北京人均待遇超过1万元/年，其他地区均在6000元/年以下。上海和北京的待遇水平高，主要原因是基础养老金待遇较高，财政补贴力度较大。
从结余情况看，城乡居民基本养老保险基金由于财政兜底性质较为明显，在财政大力补贴之下普遍实现正结余。各地区中，安徽省2022年正结余水平最高，达到206亿元；天津和北京是唯二两个2022年当期结余为负的省份，负结余水平分别为-5.4亿元和-5.6亿元。
四、中国养老第二支柱：补充养老保险，主要为两个年金
中国第二支柱补充养老保险，主要指企业年金和职业年金。其中，企业年金自1991年开始试点，前期因相关税惠政策缺位、基金保值增值难、企业认知程度有限等一系列原因4，5，6，发展比较缓慢7。直到2007年开始市场化运行、明确税收优惠政策等，才在政策鼓励下进入快速发展期。职业年金自2015年开始启动，与机关事业单位基本养老保险改革同步。由于其为强制性参与，发展相对迅速。
当前，中国第二支柱覆盖水平偏低，不足1亿人。截至2023年末，中国企业年金约覆盖3144万人，职业年金覆盖人数则缺乏披露我们以机关事业单位基本养老保险的参保人数，视同职业年金的参保人数计算，职业年金约覆盖6077万人。二者合计，第二支柱约覆盖9221万人，占16岁及以上人口的7.94%。
整体看，企业年金制度设计相对自由，实际设计方案各不相同。从政策规定看，《企业年金办法》只明确要求了企业年金应由职工与企业共同缴费，且企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%，企业和职工个人缴费合计不超过本企业职工工资总额的12%，具体落实办法由企业和职工协商决定。
2023年，A股不含ST及金融公司的上市公司中，约有1010家公司在年报中披露了企业年金相关信息、532家的信息披露较为完整，可以用于参考。样本公司中，绝大多数公司的企业年金缴费规模占当年职工工资的比重低于12%，与政策规定相一致。然而，在缴费比例不足12%的企业中，又有相当一部分企业不足3%，这可能反映出部分企业的职工并未全部参与到企业年金中来，或企业年金当年出现部分断缴等现状。此外，有少数公司超过12%，这可能是补缴、基数变化等因素导致。样本公司中，绝大多数上市公司的人均企业年金缴费规模不足2000元/年，平均为1407元/年、117元/月。其中，又有相当一部分公司人均缴费不足10元/年，反映出企业年金的参与度仍然不高的现状。
职业年金方面，缴费规定更加明确，单位和个人缴费比例分别为8%和4%。据此推算，2023年职业年金人均缴费水平约为10805元/年。其中，单位缴费约为7203元/年，个人缴费约为3602元/年。
从支出端来看，企业年金和职业年金待遇水平均较好。2023年至今，全国每季度约有200至300万人领取企业年金，绝大多数人采用分期领取的方式，对应人均待遇水平约为3000元/月。与之相对， 2022年中国城镇职工基本养老保险的平均待遇水平也仅为3606元/月，表明企业年金的待遇水平整体良好。职业年金由于缴费水平更加固定，推测待遇水平更佳。
从管理端来看，企业年金的投资收益率表现平平，职业年金投资收益率较高。企业年金方面，截至2023年末，企业年金基金投资运营规模达到3.15万亿元，但自2007年以来年化投资回报率仅为4.4%左右。职业年金方面，截至2023年末，职业年金基金投资运营规模达到2.56万亿元。同时，自2020年至2023年，职业年金基金的年化投资回报率达到6.0%，同期企业年金基金的年化投资回报率仅为3.7%。
五、中国养老第三支柱：个人养老金
个人养老金自2022年开始试点，当前覆盖面有限。2022年，中国开始试点个人养老金制度。在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者可以参加，参加人每年缴纳个人养老金额度上限为12000元。截至2023年末，开设个人养老金账户人数超过5280万人，但实际缴费人数仅有1162万人，仅占开户人数的22%8。2024年3月5日，李强总理在《政府工作报告》中提出“在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险”。未来个人养老金将在全国推开，发展空间进一步打开。
六、中国养老三支柱的问题
（一）第一支柱基本养老保险
第一，整体看，基本养老保险的核心问题，在于可持续性问题。根据社科院的测算，到2028年，我国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余可能会首次出现负数；而累计结余到2027年有望达到峰值6.99万亿元，其后恐出现下降，到2035年有耗尽累计结余的可能性9。同时，城乡居民基本养老保险的收支矛盾，也较为显著，只是被较为充足的财政补贴掩盖。
第二，城镇职工基本养老保险方面，存在各省结余压力迥异的情况，影响及资金效率。分省来看，各省企业职工基本养老保险收支水平截然不同，劳动力流动导致部分省份人口结构年轻、收支大量结余，部分省份则人口结构老龄化严重，当期已经出现收不抵支的情况；机关事业单位基本养老保险也面临同样的问题，人口结构年轻、经济发达的省份财政收入水平较好，对机关事业单位基本养老保险基金的补充能力较强，人口结构老化、经济相对落后的省份财政收入水平较差，对机关事业单位基本养老保险基金的补充大量依赖国家转移支付。
第三，城乡居民基本养老保险方面，待遇水平较低，保障力度不足且影响居民参保意愿。当前，除上海等少部分省市外，城乡居民基本养老保险待遇水平普遍较低，绝大多数省份每年的保障力度还不足2千元，这一方面导致覆盖人群保障力度不足，另一方面进一步导致了劳动适龄人群参保意愿不足，缴费就低不就高，形成了恶性循环。同时，部分居民确实面临缴费困难，100元的财政代缴力度又相对偏弱，导致这部分人群虽然被纳入了基本养老险，但保障力度显著不足。
第四，城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险待遇水平差异较大，公平性存在一定瑕疵。一方面，保险与保险之间待遇水平差异极大，城镇职工基本养老保险待遇水平接近城乡居民基本养老保险的3倍，限制了劳动力在不同产业间的流动。另一方面，各省间两类保险的待遇水平也不均衡，进一步限制了劳动力在不同省份间的流动。此外，较大的缴费和待遇机制差异，形成了事实上的“基本保障”概念淡化，加剧了贫富差距的产生。
（二）第二支柱补充养老保险
第一，设立和参与环节：企业设立企业年金和职工参与企业年金的动力天然偏弱。企业方面，综合人力成本敏感，设立企业年金的动力不足。同时，企业年金设立与否，受所有制性质影响显著10，这可能表明企业年金前期的快速发展可能更多受到了政治引导的推动，企业年金吸引、留住人才的作用11，可能仅在部分企业中被重视，并未形成普适性的认同。职工方面，金融知识匮乏，参与意愿不强。中国居民的金融知识普遍不足，尤其中、西部地区居民和第一、二产业职工对参与企业年金的好处理解不深，参与企业年金的动力不强。
第二，缴费环节：经济水平限制之下，税惠政策力度偏弱，未能起到有效激励作用。从海外经验看，年金缴费环节的税收减免政策对企业年金的发展有着重要的激励作用12。然而，当前中国企业年金的税惠政策力度偏弱，激励作用不足。对企业而言税惠标准过低，对职工而言税惠的实际效果不明确，天然压低参与意愿。
第三，投资和管理环节：投资回报率偏低，管理费率较之偏高，抑制企业和职工的参与意愿。自市场化运营开始，企业年金基金的投资收益率表现难言出色，2007年以来的年化投资回报率仅为4.4%左右。与之相比，0.26%的管理费率略显高昂。受此影响，企业和职工参与企业年金的动力均受到抑制。
第四，领取环节：企业年金禁止提前领取，无法满足企业和职工的流动性偏好。企业年金禁止提前领取的规定，虽然有着保护居民养老储蓄、尊重年金契约等因素的有益考虑。但同时，这样专款专用的模式，也对企业和职工造成了流动性压力。由于现金或其他储蓄方式在支取上更加具有灵活性，中小企业和职工更愿意以其他方式为未来做准备。企业年金略显僵化的领取方式设计，也抑制了企业和职工的参与意愿。
（三）第三支柱个人养老金
第一，税惠力度不足。当前，个人养老金采用EET模式设计税惠，个人养老金缴纳额度在综合所得或经营所得中据实扣除。按上限缴纳计算，按个税分档可减免个税约在360-5400元/年之间。同时，领取时需要额外缴纳3%的个税，对达到个税起征点的劳动者而言，实际税惠力度不明；而对未达到个税起征点的劳动者而言，实际税惠甚至为负。
第二，账户封闭运营，无法满足参与人流动性偏好。与企业年金类似，个人养老金采用封闭账户运营，无法提前支取。对劳动者而言，基本养老保险、企业年金或职业年金、个人养老金三大支柱均为强制性储蓄，直接削弱了现金流，无法满足参与者的流动性偏好。
七、政策建议
（一）第一支柱基本养老保险
第一，扩大委托投资比例、放松投资要求。当前，全国社保基金理事会投资管理绩效稳定，投资收益水平较好。通过扩大委托投资比例，通过投资收益增厚基本养老保险基金累计结余，不仅可以保障养老金安全边界，也可以发挥养老金作为长期资金对经济的支持作用。与此同时，需要适时放宽社保基金的投资品种、地域和比例要求，优化投资边界。
第二，尽快落实城乡居民基本养老保险待遇常态化调整机制。一是中央定期公布基础养老金中央最低标准情况，以中央调整带动地方调整。二是推动地方建立城乡居民基本养老保险待遇公开平台，令公众更加明确了解待遇水平及待遇与缴费之间的关系，推动各地居民参保、缴费。
第三，优化城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险机制衔接设计。当前，城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险已经建立起了关系转移制度，但由于待遇水平相差较大、机制设计不统一、信息披露水平不一致等因素，居民普遍对于保险转换存在担忧。因此，要进一步优化二者的机制衔接设计，不能仅仅满足于当前的关系转移制度。我们认为，可以建立全国性城乡居民基本养老保险平台，在各地现有基金的基础上增设转移基金，以保障非当地户籍人员的社保关系转移及待遇水平。
第四，城镇职工基本养老保险要加快全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险建立省级统筹机制。城镇职工基本养老保险方面，需要进一步加快全国统筹制度基础的建设，为全国统筹创造条件。城乡居民基本养老保险方面，可以参考城镇职工基本养老保险的全国统筹机制和中央调剂金制度，建立省级统筹机制，从而推动各地城乡居民基本养老保险待遇水平的统一和提升。
（二）第二支柱补充养老保险
第一，在设立和参与环节，应通过多方面手段提升企业和职工的参与意愿。企业方面，通过建立由政府主导的集合型年金计划，简化企业年金设立要求和设立流程，降低参与门槛。职工方面，强化金融教育、设立账户自动注册机制。
第二，在缴费环节，应进一步优化税惠政策，提升企业和职工个人的缴费意愿。企业方面，进一步明确缴费抵扣模式，优化或提升缴费抵扣比例。职工方面，政策可以继续沿用当前的EET税惠模式，但需要进一步明确领取时的税收标准。同时，还可尝试将领取时的缴税方案，与职工的缴费水平挂钩，仅对增值部分征缴个税，加大税惠力度。
第三，在投资环节，应考虑放宽投资限制，允许职工选择投资方案。可以参考新加坡强积金的模式，允许职工在标准化投资产品中根据自身的投资目标和风险偏好自由选择。此外，还需要通过优化资本市场建设和企业年金基金各类考核机制，促进企业年金基金的保值增值。
第四，在领取环节，应允许提前领取，但配合罚息机制降低提前领取规模，保护职工养老储蓄。为降低企业年金缴费对企业和职工造成的流动性压力，中国可以考虑允许对企业年金基金进行提前提取。同时，参考美国401（k）计划的模式，对提前领取的企业年金资金处以罚息或降低税惠力度，防止随意取用年金资金，保护居民储蓄。
（三）第三支柱个人养老金
对个人养老金而言，税惠力度调整较为复杂。我们认为，短期内同样可以参考企业年金的模式，允许对个人养老金进行提前支取，并设计罚息，从而满足参与者流动性偏好。
编辑/范辉
