4月21日，国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》（下称《意见》）。《意见》明确了第三支柱个人养老金发展的制度框架，有利于完善多支柱养老金体系。为了支持个人养老金制度试点，各相关部门应制定和优化落实意见的具体政策措施，充分发挥市场机制在养老金体系改革中的作用。
近年来，由于制度赡养率逐渐提升，基金结余减少，中国基本养老保险面临一定的可持续发展压力。加快发展第三支柱，实施养老金体系结构性转型，可以促进基本养老保险可持续发展。
个人养老金制度框架基本成型
《意见》明确了个人养老金的参加范围、制度模式、缴费水平、税收政策、投资与领取、信息平台以及运营和监管，初步搭建起个人养老金运行的制度框架。
第一，建立账户积累的制度模式。这有利于短期储蓄向长期养老资产转化，集聚长期养老资金，对冲人口老龄化背景下储蓄率和投资率下降影响经济增速的不利影响。
第二，扩大参与的金融机构与产品范围。第三支柱覆盖的范围将逐步拓展至包括商业养老保险、基金产品、银行理财、储蓄存款等适合投资的金融产品。扩大参与的金融机构与产品范围，有助于促进个人养老金账户市场的竞争，丰富产品形态，从而增加公众的选择权，提高个人养老金账户市场的运行效率。
第三，明确税收激励政策。从国际经验以及我国之前的试点看，税收优惠政策有利于提升需求与参加积极性，扩大第三支柱覆盖率。
第四，建设第三支柱制度和管理服务信息平台。目前尚没有建立面向各金融行业的统一信息平台。个人税收递延商业养老保险试点使用保险业的“中保信”平台系统，与税务系统、商业保险机构和商业银行对接，提供账户管理、信息查询、税务稽核、外部监管等基础性服务。而基金业提供第三支柱产品将使用行业内现成的“中登公司”账户平台，与商业银行、税务等信息系统进行对接。银行业提供第三支柱产品，将可能使用中国人民银行征信中心系统。多平台带来一些问题：难以公平合理地为不同行业分配税延比例，提高居民参加第三支柱的操作成本，削弱了第三支柱账户的唯一性，加大了税务部门跟踪、监管以及结算成本。为避免重复建设，充分利用已有平台建设成果，通过数据对接，建立面向所有金融行业的统一的个人养老金制度的平台，与税收管理系统对接，可以为金融机构参与第三支柱提供支撑。
第五，明确监管主体及职责分工。参与第三支柱的金融机构包括银行、保险、证券、基金、信托等，其监管涉及财政部、税务总局、人力资源与社会保障部、银保监会、证监会等部门。由于个人养老金的制度设计涉及多部门，在分业经营、分业监管框架下有可能出现监管真空或重复监管。《意见》初步明确了第三支柱监管主体及其分工，有利于不同监管机构之间建立协同机制。各监管部门之间的相互合作、良好互动和顺畅沟通是促进个人养老金制度健康快速发展的重要基础。
优化个人养老金政策措施
《意见》为个人养老金制度提供了原则性规范，为了保证个人养老金制度试点能够取得积极的效果，各相关部门应充分吸收此前税收递延养老保险等试点的经验与教训，按照职责分工制定和优化落实意见的具体政策措施。
第一，进一步拓宽参加范围。《意见》规定了参加个人养老金制度的前提是参加基本养老保险。与第一、二支柱相比，第三支柱个人养老金具有去中心化、独立性、精算中性等制度属性，理论上可覆盖所有人群。为了拓宽个人养老金的覆盖面，可适时取消参加范围限制，为新经济、新就业形态中大量灵活就业人员参加个人养老金制度创造条件，从而使其成为养老金体系中基础性、普惠性、兜底性的制度安排。
第二，优化税收政策。一是拓展税收优惠方式。在此前个人税收递延型商业养老保险试点中，采取EET的递延征税模式（缴费和投资环节不征税、领取环节征税），对于高收入群体有一定的激励作用，但中低收入群体因收入达不到起征点而无法享受，不利于提升制度的公平性和覆盖面。根据国际经验，个人养老金的税收优惠还可以考虑采取直接财政补贴方式，如德国的里斯特养老金计划。二是降低领取阶段的税率。之前试点中采取领取阶段7.5%的实际税率，大幅度减少了税收优惠政策的覆盖人群。数量众多的中低收入者当前税率低于税延养老金领取时的税率，如果参加，不仅不能享受到税收递延的节税效果，反而增加了税收负担。因此，可大幅降低领取阶段的实际税率，鼓励中低收入的纳税群体参与，扩大个人养老金的覆盖面，更好地实现政策目标。三是简化税前抵扣流程。此前试点税延操作流程复杂，增加了参保的难度。繁琐的抵扣流程影响了企业组织员工购买和员工个人自发购买的积极性。可将税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目，简化税前抵扣流程。
第三，适时提高享受税惠的缴费额度。当前个人缴费税前扣除标准较低，消费者实际税前扣除的额度很有限，节税效果不明显，难以充分提升消费者需求。建议在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下，适当提高税延养老保险税前抵扣标准。比如，每年的额度提高至24000或36000元。同时，要建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，未来随着经济发展和收入水平的提高，动态提高税前抵扣额度。
第四，建立养老金体系三支柱之间对接机制。我国第一支柱的个人账户以及第二、三支柱都建立在个人账户养老金基础之上，不同支柱之间的个人账户功能重叠，但缺乏资金流动的通道与对接机制。因此，在政策设计上，可以将基本养老保险个人账户、企业年金、职业年金与个人养老金打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续方面的衔接。首先，税优政策对接。打通第二支柱与第三支柱个人享受税优的比例或者额度，如果职工个人参加企业年金或职业年金个人缴费没有达到税优上限的比例或者额度，职工可将差额部分追加至个人养老金的缴费上限；如果职工所在单位没有建立年金计划的，可以将全部比例或额度追加至个人养老金的缴费上限。其次，投资管理对接。第二、三支柱均采用委托人投资运营模式，由市场上专业性金融机构（包括养老保险公司、基金公司、信托机构等）进行投资运营，在治理结构上、投资政策和待遇发放方式等方面都可实现统一，以方便参保者，建立统一的市场竞争秩序。最后，缴费、账户记录和基金转移接续对接。允许符合一定条件的参保人将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱或第三支柱，并实现市场化投资管理；允许离职人员将其企业年金（职业年金）归属个人的资金转移到其第三支柱。美国IRA发展的经验表明，建立不同支柱之间的对接机制既有利于保护雇员的利益，也有助于第三支柱的发展。
第五，鼓励生命年金化领取，发挥保险分散长寿风险的独特作用。就个体而言，长寿风险具有不确定性，并导致两种可能：一是实际寿命超过预期寿命，个人养老储蓄在身故之前消耗殆尽，造成老年生活窘迫；二是实际寿命短于预期寿命，出现遗产剩余。由于每个人的实际寿命不同，彼此之间可以互助共济，分散实际寿命超过预期寿命的长寿风险。生命年金以被保险人生存为条件，可实现终身年金领取，即只要个人生存，就可以领取养老金。这种以生命表为依据、运用精算技术的年金化领取能够有效解决个人预期寿命不确定性带来的挑战。无论实际寿命高于还是低于预期寿命，年金化领取都使得被保险人在退休后能定期获得一定金额的养老金收入，直至过世。事实上，年金化领取是国际上通行的应对老年人不确定的长寿风险、保障老年经济安全的有效手段。因此，可借鉴国际经验，采取税收政策调整等措施鼓励实施生命年金的领取方式。
第六，完善激励相容机制，提升长期养老资金的投资收益率。个人养老金本质上是长期养老资产积累，在较长的积累期提高养老保险资金的投资收益是关键。个人养老金资金具有期限长的优势，可为实体经济发展提供长期资金支持，具有跨越经济周期的独特优势。但受制于体制、机制与投资能力等约束，目前尚存在“长钱短用”的问题，长期优势没有显著发挥。特别是我国金融机构以国有为主，对承担风险的经济激励和责任不匹配，造成了金融机构通过期限溢价、非流动性溢价和信用下沉等方式追求更高投资收益的动力不足。
因此，要适当提高风险容忍度，提升养老资金投资收益率。金融机构可拉长考核期限，优化绩效考核体制，完善对承担风险的经济激励和责任匹配机制，倡导长期投资理念，提升投资能力，提高长期养老资金的投资回报。同时，监管机构要稳步放开养老金投资范围，鼓励各类金融机构通过市场化竞争提供差异化的养老金投资服务。
朱俊生（清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监）
编辑/樊宏伟
