平顶山市，别名鹰城，地处河南省中南部，文物保护单位数量位居全省第三，其中全国重点文物保护单位31处、省级保护单位46处、市保75处、县保383处，目前发现的不可移动文物点5273处，是名副其实的文物大市。近年来，平顶山市城市建设快速扩张，土地的需求量不断增加，文化遗产保护与城市开发建设之间的矛盾日益加剧，文物保护工作在建设项目开展中被动保护模式的弊端也日益凸显。平顶山市以“考古勘探前置”作为突破口，积极推进土地出让改革，实现了城市建设与文物保护的协调统一，全面推进经济建设和文化建设的良性发展。所谓的“考古前置”是指政府自然资源和规划部门规划建设用地时，出让或划拨建设用地使用权前进行考古勘探和发掘，费用纳入土地成本，政府财政部门及时予以清算，简而言之，先考古发掘后项目建设，将文物保护模式由被动转变为主动。
一、考古勘探前置改革的必要性
十八大以来，文化遗产保护工作被党和国家提到了前所未有的高度，对文化遗产服务社会发展也提出了更高要求。2014年习近平总书记视察北京工作时指出，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”，“要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》要求，“建立健全不可移动文物保护机制，国土空间规划编制和实施应充分考虑不可移动文物保护管理需要”，“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文化遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”为城市开发建设中的文化遗产保护工作提供了基本要求和根本路线。
在当前拉内需、促增长的时代背景下，平顶山市以往的文物考古勘探工作一直采用跟随建设项目开展进行“被动保护”，即在土地出让之后，再进行考古调查、勘探、发掘。在这种模式下，未批先建项目对地上地下文物造成了不可逆转的破坏，有的建设单位不懂文物保护工作的重要意义，跑关系走门路催促考古工作加快速度，严重影响考古工作质量，有的建设单位甚至无视文物保护工作，隐瞒不报，直接施工。同时，土地出让后一旦发现重要古遗址，将会给政府带来进退两难的尴尬局面，如果放任建设单位继续施工建设，不但违反了文物保护法，更是对历史的不尊重和对公众的不负责，如果实施保护，土地的开发和利用势必受到巨大的影响，建设单位的投资风险加剧，政府和建设单位将受到不可估量的损失。特别是开辟了审批项目“绿色通道”后，地下文物考古勘探与建设项目明争暗抢的矛盾更加凸显，处于弱者的文物部门在土地联审中形同虚设。再者一线文物工作者直接与项目建设单位打交道，增加了腐败行为的可能性。
为了全面贯彻落实国务院、省政府关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革的总体要求，以“惠企便民、提速增效”为目的，按照 “既有利于基本建设，又有利于文物保护 ”的工作方针，平顶山市进行了考古勘探前置改革，将国有土地开发建设中考古调查、勘探、发掘工作前置，并把考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一，简化办事程序，提高行政审批效率，缩减项目建设周期，降低企业制度性交易成本，不断激发经济社会发展活力，加快平顶山市城市建设提供服务保障。
二、考古勘探前置改革实践运作
2019年3月19日市政府第25次常务会议研究通过了《平顶山市国有建设用地使用权供应前考古工作实施方案》（下文简称《方案》），明确2019年4月1日起，全市涉及国有建设用地使用权供应的都适用该方案，正式实行考古前置。2019年6月4日市政府印发了《关于研究解决国有建设用地使用权供应前考古工作有关问题的会议纪要》（下文简称《会议纪要》），进一步对考古前置实施过程中存在的问题做了明确规定。2019年4月1平顶山市文化广电和旅游局印发《平顶山市国有建设用地使用权供应前文物调查勘探收费标准专家论证会纪要》，确定了考古前置文物调查勘探收费标准。
根据《方案》和《会议纪要》，几经探索研究，平顶山市的考古前置有了一套明确和具体的规定和实施步骤。市土地储备中心为市本级储备土地考古工作的委托单位，各县（市、区）土地储备中心为县（市、区）储备土地考古工作的委托单位，以划拨方式供应的项目，可由项目单位直接委托。在国有建设用地使用权出让前，或在规划项目建议书、可行性研究阶段，办理考古委托手续。市本级宗地到市行政服务中心文物部门窗口进行考古工作委托，县（市、区）宗地到所在地行政服务中心文物（文化）部门进行考古工作委托，办理考古委托手续之后，县级行政服务中心文物（文化）部门窗口要立即将考古委托手续等相关信息传送至市行政服务中心文物部门。市文物部门在接到考古工作委托后3个工作日将考古工作任务交给考古工作单位，考古工作单位与委托单位签订考古勘探协议，考古勘探协议同时报市自然资源和规划部门、文物部门备案。
考古勘探过程中未发现地下文物的，考古工作单位在考古工作结束7日内出具考古调查、勘探工作报告，市行政服务中心文物部门窗口出具基建用地文物审查批准书;发现有埋藏文物的，由市文物部门会商有关部门共同制定保护措施，需要进行考古发掘的，报上级文物部门批准后，由委托单位与考古单位签订考古发掘协议，考古发掘结束后， 由市行政服务中心文物部门窗口出具基建用地文物审查批准书。市国土部门将文物部门的行政许可证书作为土地出让(划拨)的审核要件，未取得基建用地文物审查批准书的一律不予出让(划拨)。
拟供应宗地所属县（市、区）政府负责拟出让土地清表工作，确保拟出让土地达到考古勘探的条件，负责拟出让土地考古发掘前的场地保护工作。土地储备中心将考古调查、勘探、费用计入宗地出让成本，在土地出让清算后，由土地储备中心支付考古调查、勘探费用。同时建立了相关部门参与协作的考古联席会议制度，定期召开专题会议，研究解决重点难点问题，以会议纪要的形式确认会议议定事项，逐步完善实施过程中发现的操作性、协调性和程序性问题，保障考古前置工作的有序进行。
三、考古勘探前置改革成效
平顶山市考古勘探前置实施一年来（因受疫情影响，实际工作只有半年），除已取得国有建设用地使用权、有明确建设单位的项目，工程开工前的考古调查、勘探、发掘工作，按照原有程序进行，其他拟“招拍挂”出让的国有土地，均由市级土地储备机构与文物部门对接，完成文物勘探、考古发掘和必要的审批手续，政府部门再进行“净地出让”。截至7月底，平顶山市共签订文物勘探协议7个，总面积71万平方米。虽未发现文物遗迹，但是确认了地下文物的安全，强化了意识层面的文物保护工作。
考古勘探前置的改革，解决了长期困扰文物部门的经费难的问题，由政府财政保障文物调查勘探发掘经费。按照国家相关经费预算定额规定，考古勘探所需经费计入土地出让的成本，改变了考古费用长期不足带来的被动工作局面，消除了文物调查勘探发掘质量受建设方催促工期、讨价还价的人为影响。同时，考古勘探经费计入土地成本减少了拿有遗迹土地的建设方的成本，为建设方免除了拿地风险，间接创造了可观的隐形经济效益，改变了以往哪个地块发现文物，文物工作经费由哪个地块竞得人承担的不公平局面，所有拿地建设方根据宗地面积交付勘探发掘费用，文物保护人人有责的理念得到充分体现。
考古勘探前置的改革，将考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一。将建设用地“先出让，后考古”的传统做法改为“先考古，后出让”，确保了土地挂牌出让前已经完成全部文物勘探、考古发掘和必要的审批手续。文物工作由被动跟进转变为提前主动完成，从源头保证了文物安全。“净地”既保证了地表的“净”又保证了地下文物的“净”，净地出让后，建设方的考古调查勘探发掘时间成本大幅度缩减，建设工程进度得到了快速推进，大大降低了企业制度性交易成本，同时对推动政府创新管理方式，优化政务服务环境也具有较为重要意义。因此，此项改革达到了预期效果形成了共赢的局面。
四、考古勘探前置改革实施中的思考
考古勘探前置改革解决了以往存在的主要问题，但是在现有形势下，城市建设中的文物保护工作并不轻松，在探索实践过程中，也发现了一些新问题。
第一，考古勘探发掘经费支付不及时。《方案》规定，在土地出让清算后，由土地储备中心支付考古调查、勘探费用。考古发掘单位在土地出让前就收不到考古发掘费用，但是仍要按要求有条不紊的开展考古发掘工作，这就造成了考古单位垫付考古经费的现象。今年受疫情影响，平顶山市土地成交量较少，考古单位垫付考古勘探费用已经8个月。
第二，地表清理责任明确，但实际操作阻力较大。《方案》规定，拟供应宗地所属县（市、区）政府负责拟出让土地清表工作，确保拟出让土地达到考古勘探的条件，但仍有部分宗地清表标准达不到考古勘探要求，考古勘探受阻，无法有效实施。平土储（湛）第86号地块，位于老城区，原平顶山市洗煤厂厂区，地表垃圾附属物较多，达不到勘探要求，但该地块急于出让，最终协商结果是考古单位承担清理地表垃圾任务并保证文物勘探质量。
第三，考古勘探项目集中和工期紧张的情况依然存在，考古勘探人才缺乏，考古勘探队伍整体素质不高。建设项目有时扎堆办理，工期要求比较急，有些项目只有加班加点才能勉强完成勘探任务。同时，考古人才的匮乏也让考古勘探质量打了折扣。
五、考古勘探前置改革建议
考古勘探前置改革使文物保护与城市建设的矛盾在一定程度上得到了缓解，但要消除两者的矛盾仍需持续深化改革。以下提出个人几点建议：
第一，构建顶层设计，完善法律法规。建议修改《中华人民共和国文物保护法》，加入强制性实行土地储备考古勘探前置工作的专门条款，加强从中央到地方政府的监督及违法处置工作，从国家层面完善健全有关考古前置方面的法律文件和实施条例，让文物保护工作有章可循，对各种破坏文物行为的追究有法可依。
第二，考古勘探发掘经费纳入财政预算，保障考古发掘工作的顺利进行。地方政府为文物保护工作主体，发挥财政公共服务的主导作用，将考古勘探发掘经费纳入政府预算，实行专款专用，委托单位与考古发掘单位签订考古发掘协议后，根据考古发掘进度，按照协议规定及时支付考古调查、勘探费用，确保考古前置工作资金到位。同时建议国家设立基本建设考古勘探专项经费，专门用于支付基本建设考古勘探费用，从制度层面上永久性的解决文物保护方面的经费问题。
第三，加强人才培养，保障考古发掘队伍的整体素质。鼓励地市级政府成立考古科研机构，加强考古人才的培养，补齐考古人才短板，增强考古工作队伍建设，可以以省为单位，实现全省范围内考古人员的调配、资源的共享，同时建议建立考古人才数据库，逐步实现全国范围内人才的共享。
第四，城市建设中的文物保护，缺资金，缺人才，但最缺少的始终是地方政府的意识和责任。文物资源是属于国家的，勘探、发掘和保护文物的费用应当由政府全部负担，文物保护工作绝不仅仅是文物部门一家的责任，法律法规已明确规定各级政府及相关部门负责本行政区域内的文物保护工作，政府部门要真正担负起文物保护的主体责任，保证文物保护工作的有序推进，为文物部门做好文物保护工作保驾护航，文物保护工作是公共服务的应有之意。正如习近平总书记强调，“各级党委和政府要增强对历史文物的敬畏之心，树立保护文物也是政绩的科学理念，统筹好文物保护与经济社会发展，全面贯彻‘保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理’的工作方针，切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众”。
第五，加大考古勘探前置改革成效的宣传力度，强化公众保护文物人人有责的意识。政府各相关职能部门依法依规各自履责，全力支持文物部门的工作，广泛吸纳社会成员的参与，发动群众的力量，共同担负文化遗产保护重任，探索研究改革新的举措、方法，及时反馈、研究、解决在实施过程中发现的问题，确保考古调查勘探发掘前置改革的方向不跑偏、路径不走样、成效不打折。
近日，习近平总书记在主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，“长三角区域城市开发建设早、旧城区多，改造任务很重，这件事涉及群众切身利益和城市长远发展，再难也要想办法解决。同时，不能一律大拆大建，要注意保护好历史文化和城市风貌，避免‘千城一面、万楼一貌’”。城市建设与文物保护互惠发展的路还有很长，考古勘探改革前置还需不断完善和创新，但至少我们一直在行动，希望通过我们这代文物工作人员的手，延续文物的魅力，守护其于今世，传承其于后代。
文/张慧娟
来源：文物之声
编辑/韩世容