三门峡是历史上豫晋陕黄河金三角地区经济、文化中心，是中华文明重要发祥地之一，有着深厚的文化底蕴，丰富的文化遗存。经第三次全国文物普查，三门峡市现有不可移动文物3413处，其中世界文化遗产1处，全国重点文物保护单位12个（44处），省级文物保护单位50处，市级文物保护单位97处。
近年来，随着三门峡市加快“三地五中心”建设，对土地的需求不断增加，如何在保障城市建设用地的前提下做好地下文物保护工作？为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强文物保护利用改革的若干意见》（中办发〔2018〕54号）和《河南省人民政府办公厅关于进一步加强工程建设地下文物保护工作的通知》（豫政办〔2018〕59号），三门峡市一直在完善土地资源市场配置和基本建设考古制度。按照“放管服”和优化营商环境的要求，三门峡市积极探索基本建设项目考古勘探审批前置制度。
一、三门峡市“考古前置”工作进展情况
（一）出台相关文件。2019年9月，结合三门峡市实际情况，三门峡市文广旅局、市自然资源规划局、市财政局联合印发了《关于印发在全市范围内考古调查勘探工作前置实施方案的通知》（三文广旅〔2019〕110号），明确了全市范围内土地入库前完成考古调查、勘探的要求，进一步优化营商环境，减少建设项目前期运作成本，加快项目建设进度。
（二）三部门对接落实“考古前置”工作。2020年是三门峡市推行“考古前置”制度的第一年，按照《关于印发在全市范围内考古调查勘探工作前置实施方案的通知》要求，2020年初，三门峡市文物局牵头组织市自然资源规划局和市财政局相关部门对“考古前置”推行环节程序和落实具体细节进行了协商。一是自2020年起，全市范围内储备国有建设用地入库土地（包括新增国有建设用地和存量国有建设用地）都要进行考古调查、勘探。二是出让国有建设用地使用权的，将考古调查、勘探所需经费纳入土地出让成本；三是规定了“考古前置”工作流程与职责，要求各县市区政府、城乡一体化示范区、开发区管委会、商务中心区及全市文物部门、自然资源规划部门、财政部门各负其责，扎实推进国有土地建设中考古调查、勘探等前置工作。落实中办、国办“土地在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”的规定，切实做好地下文物保护工作。
（三）确定三门峡市考古前置工作中涉及考古调查、勘探经费预算价格。为更好地落实“国有建设用地入库前完成地下文物保护”和“出让国有建设用地使用权的，将考古调查、勘探所需经费纳入土地出让成本”规定。三门峡市积极做好考古调查、勘探经费预算工作，按照国家计委、财政部、国家文物局《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》（〔90〕文物字第248号）及河南省文物局《河南省考古勘探经费预算编制规范（试行）》规定，三门峡市考古前置工作中涉及考古调查费、文物普探费和重点勘探费。为了服务经济建设和城市发展，扎实推进入库土地考古调查、勘探前置工作，经研究决定，2020年三门峡市土地入库之前文物勘探经费预算按最低文物普探费10.28元/㎡计算并收取，免去考古调查、重点勘探等费用。按照《河南省考古勘探经费预算编制规范（试行）》规定，文物勘探经费预算编制将根据河南省最低工资标准调整（豫政〔2017〕29号）而变动，若有河南省最低工资标准调整变动，文物勘探经费预算价格将另行计算收取。
（四）规定考古前置具体操作流程。三门峡市考古前置工作由市文物部门牵头，市土地储备中心将“文物调查、勘探完工证明”作为土地入库的条件之一。具体操作流程：
1.申请。拟入库土地所在的区政府负责土地征收、拆迁、清表等工作，包括垃圾清运、地面硬化层破碎、地上建筑物及其附属物的清理等，使土地具备考古调查、勘探的工作条件。宗地所在地自然资源国土部门向市文物部门提出宗地入库“考古前置”申请。
2.受理。市文物部门按照“基本建设工程文物调查勘探审批事项”要求，受理申请，并将文物调查勘探通知下达市文物勘探管理办公室。
3.招标。市文物勘探管理部门组织对辖区内文物勘探服务项目招标，通过邀请招标的形式，由取得省文物局颁发《文物勘探许可证》的项目中标单位（企业）进行区域内入库土地考古调查、勘探工作。
4.考古调查、勘探。对于新增国有建设用地在履行报批手续前、存量土地在储备入库前，由土地所在地国土部门与中标服务单位签订考古调查、勘探工作协议，考古调查勘探经费按照10.28元/㎡计算，并计入土地出让成本。野外考古勘探工作结束后7日内（不可抗力因素除外）出具考古调查、勘探报告；情况复杂的，可适当延长。考古勘探发现文物埋藏的文物安全、场地保护及社会稳定工作由考古申请单位予以保障。
5.出具考古调查、勘探完工证明。一是考古调查、勘探后未发现文物埋藏的，市文物部门根据考古调查、勘探报告，向考古申请单位出具完成考古工作证明。二是考古调查、勘探后发现文物埋藏的，市文物部门根据考古调查、勘探报告，向考古申请单位出具完成考古调查、勘探工作证明。待土地出让明确建设单位后，由市文物部门依法履行考古发掘审批程序，经省级文物科研部门完成发掘结束后，出具考古发掘报告，市文物部门根据考古发掘报告，向建设单位出具完成考古工作证明。发掘费用依法由建设单位列入工程建设预算。建设单位对发现的文物埋藏未进行考古发掘的，自然资源和规划部门不予办理工程规划许可。三是考古调查、勘探有重要发现，需要原址保护的，市文物部门在出具完成考古工作证明时要明确提出，由考古申请单位向市自然资源和规划局提出申请，调整用地规划。四是涉及文物保护单位的建设用地，市文物部门告知文物保护要求，并依法履行报批手续。
6.土地入库。市自然资源和规划局应将市文物部门出具的完成考古工作证明或发现文物埋藏的完成考古调查、勘探工作证明作为土地储备入库的要件之一，完善土地入库手续。涉及文物保护单位的建设用地，由市文物部门告知市自然资源和规划局文物保护要求，在土地储备入库时列明。考古调查、勘探经费在土地入库时应支付给实施考古调查、勘探的文物单位，考古调查、勘探经费在土地出让成本中扣除。
（五）三门峡市落实“考古前置”推进现状和成效。目前，三门峡市区（湖滨区、开发区）入库土地基本实现考古调查和文物勘探工作前置。由于湖滨区、开发区自然资源国土部门没有土地储备和出让的职能，两区的建设用地都由市自然资源和规划局统一储备出让。自2020年5月实施“考古前置”以来，市区内已完成考古调查、勘探储备土地约600亩（6宗）。目前实施“考古前置”的宗地，文物部门第一时间掌握有无文物遗迹及遗存情况，为用地出让开发建设提供依据；若无文物遗存的宗地，有效缩短开发建设周期，大大降低企业开发风险。最主要的成绩保证出让土地全面进行文物调查和勘探工作，有效保护地下文物，杜绝不经考古勘探破坏文物的现象发生。2020年以来除湖滨区、开发区以外，三门峡市其他县市区正在积极推进落实“考古前置”工作。灵宝市、陕州区已经起草好《“考古前置”实施方案》，待当地政府行文审批；渑池县将文物勘探所需经费纳入县财政，正在积极推进出让土地文物勘探工作；义马市、卢氏县还没有落实“考古前置”相关制度。
二、三门峡市考古前置存在的问题
一是“考古前置”沟通落实协调机制还未建立。三门峡市“考古前置”工作由文物部门牵头，协调推进“考古前置”落实的力度不够，尤其是协调自然资源和规划牵头、财政部门存在一定困难。各县市区在推进“考古前置”工作中也存在同样的问题。建议国家层面上加快出台政策，推进“考古前置”工作统一管理、统一要求，形成全国范围内“净地”出让制度和“土地入库前开展考古工作”操作办法和具体规程。
二是三门峡市未完全执行“考古前置”，发掘还没有前置。由于地下文物埋藏实际情况，入库土地（或建设用地）均为历代人类生产生活聚居地，文物遗迹非常丰富。在土地储备前考古发掘费用大，市财政难以支付；三门峡市没有发掘团体领队资质，发现文物遗存时要申报省文物局予以发掘审批。综上原因，三门峡市目前只进行了考古调查和勘探的前置。
三是市土地储备部门不能向文物部门提交年度入库土地计划和清单，导致三门峡市考古前置工作被动局面。市土地储备中心目前是“储备完这宗土地，马上出让这宗土地”，土地储备只是在已经确定土地所有者的情况下，才进行储备。所以，造成三门峡市文物勘探工作被动服务局面。
四是由于发掘费用仍有用地单位（建设单位）承担，在文物勘探结束后，若有大量文物遗存遗迹时，不利于宗地出让，而考古调查、勘探经费计入在土地出让成本中，如果土地出让不了，就导致之前文物勘探费用不能按期结算。
三、实施“考古前置”的工作建议
“考古前置”制度是确保地下文物安全和城市建设发展的重要举措，是深入推进“放管服”改革，优化营商环境的重要举措，是地方政府落实履行《关于加强文物保护利用改革的若干意见》要求的重要内容。对推进“考古前置”工作落实提出以下建议：
一是加强与土地储备部门等相关职能部门沟通，加强土地储备“考古前置”工作的计划安排，定期协调考古前置工作；做好本职工作，加强协作，保证国有建设用地入库的考古调查、勘探“前置”工作顺利开展。建议国家层面上由自然资源部和国家文物局牵头，尽快出台专门文件，明确政策要求和制度设计，便于地方操作。
二是结合土储考古前置制度，进一步明确考古工作经费渠道、管理要求和土地成本测算依据，保障考古前置中取费和经费使用的合法合规。建议将“考古前置”工作写进《文物保护法》中，推进考古前置配套政策落实。
三是加强“考古前置”工作中文物勘探、发掘的监管。真正落实好“考古前置”这项服务政策，大力推进考古前置工作的全市落地，统一思想，增强服务意识，完善土地资源市场配置，助力地方经济建设快速发展。
文/王瑜
来源：文物之声
编辑/韩世容
