2019年11月25日，北京市十五届人大常委会第十六次会议听取审议《北京市物业管理条例(草案)》，会议还通过《北京市街道办事处条例》《北京市生活垃圾管理条例》，经过全年多次审议，两项法规出台，一项法规将继续审议，都和普通市民的切身利益息息相关，均强调下沉赋权和共治共享，通过开门立法，为北京市超大城市的治理提供了法律保障。

聚焦城市治理难题

关注保障民生利益

北京市委2019年6月印发《关于新时代加强和改进人大工作的意见》，明确提出要加快城市治理、改革开放、生态环境、民生保障等重点领域立法，更好体现时代要求、符合人民期盼、适应改革需要、具有北京特色。

北京青年报记者注意到，北京市人大常委会2019年审议的法规，多项都涉及城市治理、民生保障领域。北京市人大常委会法制办公室介绍，2019年调整的立法项目，从需求看都是超大城市治理必须面对的课题，都是改革攻坚需要解决的难题，都是人民群众强烈呼吁解决的问题，时间紧、任务重、要求高。

《北京市街道办事处条例》提出，街道办事处应当推动为民办事常态化、制度化，满足人民群众生活的便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性需求。《条例》明确街道办多项职责，落实卫生健康、养老助残、社会救助、住房保障、就业创业、文化教育、体育事业和法律服务等领域的相关法律法规和政策，组织实施辖区环境保护、秩序治理、街区更新、物业管理监督、应急管理等城市管理工作，营造辖区良好发展环境。街道办事处应当了解和反映辖区基本民生保障需求，组织落实相关保障政策，配合区政府有关工作部门做好社会救助工作，推进居家养老服务，完善辖区助残服务体系，为低收入家庭和老年人、残疾人等特殊困难群体提供救助等保障工作等。

《条例》还固化党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制，固化“接诉即办”工作机制，提出街道办事处要及时回应、解决群众的诉求。这些细则，明确了基层政府部门的权责，同时对保障群众利益提出了硬性要求。

2011年，市人大常委会制定了《北京市生活垃圾管理条例》，是全国第一部生活垃圾管理方面的地方性法规。北京正处在转型发展的关键时期，对加强生活垃圾管理工作提出了新的更高要求，条例在实施过程中也出现了一些不适应的情况，亟需开展修订工作，2019年，通过前期精心准备，《北京市生活垃圾管理条例》通过，2020年5月1日起施行，在垃圾强制分类等方面，为破解长期难以解决的社会治理问题，提供了法律保障。

在听取审议《北京市物业管理条例(草案)》的市人大常委会会议上，北京市司法局局长李富莹介绍，随着居民对物业服务品质的要求不断提高,由物业服务引发的社会管理问题日益凸显。近年来,12345市民热线反映的物业服务类投诉较多,需要创新制度设计,破解现实难题。《条例(草案)》提出的多项规定，包括前期物业的去留靠居民全体决定等，都为保障群众切身利益提供了法律依据。

为基层政府部门赋权

推动管理服务重心下沉

北青报记者注意到，这几项法规都在权责方面提出明确要求，为基层赋权，为他们在城市治理中提供法律依据。基层长期存在看得见的管不了、管得了的看不见的治理难题，《北京市街道办事处条例》以赋权、下沉、增效为重点，从机制上给出北京方案。《条例》提出推进街道工作重心下移，强化街道办事处的统筹协调职能，明确由街道办事处对辖区的地区性、社会性、群众性工作进行统筹协调。街道办事处对区政府工作部门设在街道的派出机构原则上实行属地管理，统筹管理其人员、资产等事务。

《条例》明确了街道办事处七项职权，包括指挥调度区人民政府工作部门开展联合执法，统一领导、指挥调度区人民政府工作部门派出机构，对其工作考核和人事任免提出意见和建议，统筹管理和安排下沉人员、资金等。通过赋权下沉增效，做实做强街道办事处，形成到基层一线解决问题的工作导向。

《北京市生活垃圾管理条例》同样为基层赋权，《条例》规定，区政府负责本行政区域内的生活垃圾管理工作，可以因地制宜采取设立固定桶站、定时定点收运等多种方式开展垃圾分类工作。街道办事处和乡镇政府负责本辖区内生活垃圾的日常管理工作，指导居民委员会、村民委员会组织动员辖区内单位和个人参与生活垃圾减量、分类工作。

《北京市物业管理条例(草案)》实现管理重心下沉，全面赋权街道、乡镇管理权。《条例（草案）》规定，街道办事处、乡镇人民政府具体履行指导和监督业主大会、业主委员会、物业管理委员会的组建和运行，参加物业服务承接查验，办理相关备案，对物业管理区域内的物业服务实施日常监督检查，建立物业管理纠纷协调机制和物业服务应急保障机制等职责。

明确多方权责

推动共享共治

超大城市治理需要靠包括群众在内的多方参与，北京市的立法工作也包含了这一主线。通过构建多方参与的机制，探索促进首都治理新格局更加成熟、更加定型的基层路径。

《北京市街道办事处条例》规定，街道办事处应当按照党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系要求，转变治理理念，创新治理模式，整合辖区资源，推动各类社会主体协商共治。

扩大多元主体参与上，《条例》明确，街道办事处应当统筹协调辖区单位参与社区服务、环境治理、社会治安综合治理等活动。街道办事处应当推进建立辖区社会组织联合会，鼓励、引导各类社会组织参与辖区治理和服务。街道办事处指导居民委员会通过社区议事厅等形式，组织社区单位和居民等对涉及切身利益、关系社区发展的公共事务进行沟通和协商，共同解决社区治理问题。

居民被赋予多项权利，街道办事处应当邀请辖区单位、居民代表、人大代表和政协委员对区人民政府工作部门进行评价，评价结果作为年度绩效考评和提出人事任免意见建议的重要参考依据。街道办事处可以组织辖区单位、居民对辖区水、电、气、热、电信等公共服务企业的服务情况进行评价，并将评价结果向公共服务企业、相关行业主管部门反馈。政府、辖区单位、社会组织、居民都被包括进来，对自己的家园共享共治。

市人大常委会城建环保办主任郝志兰介绍，《北京市生活垃圾管理条例》修订突出了16个字：源头减量、分类投放、社会共治、法律责任。《条例》明确，生活垃圾处理是关系民生的基础性公益事业。加强生活垃圾管理，维护公共环境和节约资源是全社会共同的责任。本市坚持党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，实行全市统筹和属地负责，逐步建立和完善生活垃圾处理的社会服务体系。垃圾分类要靠人人动手。

条例明确，街道办事处和乡镇人民政府应当将生活垃圾管理纳入基层社会治理工作，组织、引导居民委员会和村民委员会将垃圾分类要求纳入居民公约或者村规民约。市、区政府及相关部门、街道办事处和乡镇政府应当支持和鼓励群众性自治组织、志愿者和志愿服务组织等各类社会主体开展垃圾分类投放的宣传、示范等活动，参与生活垃圾治理。同时，支持环境卫生、循环经济、物业管理、旅游旅馆、餐饮烹饪、家政服务、商业零售等相关行业协会共同参与和推进生活垃圾管理工作。政府部门、社会组织、行业协会、群众以及各类社会主体，均成为生活垃圾管理的参与方。

《北京市物业管理条例（草案）》明确，本市物业管理坚持党的领导、政府主导、居民自治、多方参与、专业化管理的工作格局。建立健全社区党建引领，居(村)民委员会、业主委员会或者物业管理委员会、物业管理人、业主等共同参与的治理架构。具体条款中，针对未能成立业主大会或者无法选举产生业委会的情形，《条例(草案)》规定，街道办、乡镇政府负责组建物业管理委员会,可以组织业主共同决定物业管理事项的职能。多方参与共治，在本市已有较多探索，法规也进行了明确。

立法亮点

专班立法

市人大市政府“双组长制”高位推动提高立法效率

北青报记者注意到，多项法规在制定过程中都采用了专班立法的工作模式，《北京市街道办事处条例》，由市人大社会建设委员会工作机构、市人大常委会法制办、市委社会工委、市民政局、市司法局组建起草工作专班，实行市人大常委会和市政府领导共同牵头的“双组长制”，高位统筹立法重大问题。

修订《北京市生活垃圾管理条例》工作专班召开会议时，市人大常委会法制办、城建环保办、市司法局、市城管委等工作专班成员单位参加会议，工作专班还赴外地进行调研。

北京市人大常委会法制办公室介绍，在坚持法制统一、遵循立法规律、遵守立法程序的基础上，积极探索专班推进的工作机制。专班的定位主要是完成综合性、全局性、基础性法规的起草审议和完成急难险重的立法任务。专班的组织实行市人大常委会分管副主任和市政府分管副市长“双组长”制，工作层面由市人大常委会法制办公室及有关专委会、市司法局和对口委办局抽调精兵强将组成，根据项目的不同，可以由市人大常委会牵头，也可以由市政府牵头。

据介绍，专班的任务主要是起草法规草案，研究吸收各方面意见建议，研究讨论调研、论证、起草中的重大问题；专班的作用主要发挥在法定审议之前，但又不局限于调研起草阶段；专班的工作原则应当是坚持问题导向、坚持法制统一、坚持管用有效；专班的工作重心应当是解决重大利益调整问题和重要法律关系问题。

据市人大常委会法制办公室介绍，专班推进对于立法有三方面意义。一是有利于防止久拖不决的现象。比如，物业管理立法曾列入上届人大常委会立法规划，由于涉及利益较为复杂未正式启动。2019年采取专班推进的方式，同市政府一起集中起草法规草案、共同研究解决利益调整的问题，有力推动立法进程，年底就提交常委会审议。

二是有利于就重大问题达成共识。专班汇集各部门立法骨干的同时，也汇聚了看待问题的各种角度、各种思路和解决问题的各种方式，能够在充分讨论中确定最优解决方案。比如，街道办事处条例中党的领导入法、文明行为促进条例中法治和德治相结合等重要问题，都是经过反复研究、多轮修改后形成共识落实到具体条文中。

三是有利于提高沟通协调的效率。专班扁平化的沟通方式，工作层面的分歧可以直接交由双方组长在更高层面协调解决。近一年的工作实践表明，专班推进是在保证立法工作质量前提下提高效率的有效方式。

开门立法

征求意见全民参与最大限度汇聚共识

2019年，北京市人大常委会开展了万名代表下基层活动，征求对《北京市生活垃圾管理条例》修订的意见建议。市人大常委会法制办公室主任王荣梅介绍，万名代表下基层、全民参与修条例，通过1.2万名人大代表征求了24万名北京市民、社区工作者、物业管理者、环卫工作者及4170个单位的意见。10月15日，《北京市生活垃圾管理条例修正案(草案送审稿)》还在首都之窗公开征求意见。

群众意见怎么用？市人大常委会城建环保办主任郝志兰介绍，征集到的意见与专班提出的修法建议高度契合，群众普遍认为实行垃圾分类关系生活环境的改善，高度认可强制减量和强制分类，高度赞同通过修法明确垃圾分类的义务，征求的意见显示修法时机已经成熟。市人大城建环保委对意见进行了综合，达成了多个共识。11月底，法规正式通过，时机上和群众的期待形成呼应，条款上和群众意见建议高度重合。

《北京市街道办事处条例》立法过程中，征求了60个市政府部门、16个区和全部152个街道办事处的意见建议，收到有效意见700多条，汇总为8个核心问题，为有针对性地起草法规草案提供了重要依据。

《北京市文明行为促进条例（草案）》起草过程启动网络民意调查，群众参与热情很高，20天时间2200多万人次浏览、140多万人参与提出意见。立法也最大程度汇聚共识，通过数据分析，将市民最支持和最反对的20多项行为写入法规草案。

除了征求群众意见，还探索运用智库外脑。发挥首都智力资源优势，聘请法律专家和具有丰富立法工作经验的人士担任北京市人大常委会法治建设顾问，每件法规草案都征求法治建设顾问的意见。北京市人大常委会法制办公室介绍，今后，涉及市民群众利益、千家万户生活的法规草案，将组织代表深入市民群众、走进千家万户征求意见。

背景

围绕全市中心工作破解实际难题

2019年，北京市人大加快城市治理、生态环境等重点领域立法，多项立法工作，包括《北京市促进科技成果转化条例》《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例（草案）》《北京市文明行为促进条例（草案）》，旨在保障建设科技创新中心，治理环境污染，提高城市文明水平，都是围绕全市中心工作，针对城市发展中迫切需要解决的问题。

2019年11月，北京市十五届人大常委会第十六次会议审议《北京市文明行为促进条例（草案）》，《条例（草案）》明确在环境卫生、公共秩序、交通出行等领域的基本行为准则，重点治理随地吐痰、高空抛物、乱堆乱放等不文明行为，对这些行为设立了罚则，还提出探索建立文明行为激励回馈制度。

此次会议表决通过《北京市促进科技成果转化条例》，2020年1月1日施行。《条例》赋予科研人员更大成果转化自主权，成果转化成效将纳入职称评审等。市科委认为，《条例》是为构建本市高精尖经济结构和实现首都高质量发展、建设具有全球影响力的全国科技创新中心提供制度保障的一部具有重大改革精神的地方性法规。

2019年，市人大常委会对《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例（草案）》进行多次审议，旨在通过专门性地方立法以强化机动车和非道路移动机械排放污染防治工作，即将召开的北京市十五届人大三次会议，将审议该项法规。

文/北京青年报记者 李泽伟
编辑/彭小菲