针对在武夷山国家公园毗邻区非法采矿破坏生态环境的行为，行政机关履职后仍难以达到保护公益效果时，检察机关依法提起民事公益诉讼，并通过提出财产保全建议，确保生态环境损害民事责任的优先实现，通过构建跨区域检察协作机制合力推动国家公园全方位一体化保护。
江西省上饶市人民检察院诉万某某、南昌市某矿业有限公司破坏武夷山国家公园毗邻区生态环境民事公益诉讼案，目前已进入法院查扣财产的处置程序。此案还入选了最高人民检察院6月28日发布的检察机关服务国家公园建设典型案例。
据了解，最高检此次发布的6件典型案例包括行政公益诉讼5件、民事公益诉讼1件，涉及我国首批设立的三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山5个国家公园，包含青海、四川、吉林、海南、福建、江西6个省。公益保护手段既包括通过行政公益诉讼督促行政机关依法履职，也包括提起民事公益诉讼追究违法行为人的民事责任。上饶这件案例正属于后者。
北京市法学会环境资源法学研究会会长、首都经济贸易大学法学院教授高桂林认为，国家公园是我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，检察机关提起有关国家公园保护的公益诉讼具有典型性和广泛的社会影响力。
以整治之名非法采砂毁林占地
武夷山国家公园是我国唯一一个既是世界人与生物圈保护区，又是世界文化与自然双遗产的国家公园。 江西省铅山县武夷山镇位于武夷山脉北部，毗邻武夷山国家公园，生态地位重要。2018年8月，武夷山镇王村和尚坪山场山体发生塌方。2018年12月18日，万某某以南昌市江天源矿业有限公司（以下简称“矿业公司”）铅山分公司的名义与某村村委会签订协议，约定由矿业公司铅山分公司出资进行地质灾害治理，治理过程中产生的废石料由该分公司加工销售。2019年2月22日，万某某以该矿业公司的名义向铅山县发展改革委申请山体滑坡治理工程立项，并获批准。此后，万某某以矿业公司铅山分公司的名义申请占用林地28亩，于2019年7月11日获得批准。为非法采挖砂石资源，2019年3月至2022年8月，万某某在未取得林木采伐许可和采矿许可的情况下，组织挖机和运输车辆，超出占用林地审批范围对山体植被进行剥离，非法采挖砂石43190立方米，造成审批范围外公益林地毁坏19171平方米，采挖的砂石堆放占用耕地3789平方米，对公益林和山体地质环境造成破坏。
有当地群众通过国务院“互联网+督查”平台反映，2019年以来，该矿业有限公司以治理之名非法采砂。国务院第九次大督查第八督查组2022年8月前赴当地明察暗访，发现该企业侵占林地40余亩非法开采砂石，原本的地质灾害整治路段成为私挖滥伐现场，危害百姓生产生活和出行安全，相关部门监管缺位。随同督查组采访的一家央媒对此事进行了报道。
以民事公益诉讼立案调查
上饶市检察院通过新闻报道发现该案线索后，与铅山县自然资源、林业等部门对接。经走访了解，国务院大督查反馈问题线索后，该案已作为犯罪线索移送，且铅山县政府已启动非法采矿及山体滑坡治理工程。
在国家公园毗邻区非法采矿、毁损公益林的行为，容易造成植被破坏、山体滑坡、水土流失、地面裂缝和沉降，危及国家公园的生态服务功能和生态系统稳定性。在确定相关部门无提起生态环境损害赔偿诉讼意愿后，2023年3月27日，上饶市检察院以民事公益诉讼立案调查，并于同月31日发布公告。上饶市检察院通过提前介入引导侦查机关同步收集公益诉讼相关证据、实地勘察、询问当事人等方式，查明万某某以地质灾害治理为名非法采矿破坏生态的事实。2023年4月3日，上饶市检察院委托鉴定机构就非法采矿导致的生态破坏情况进行司法鉴定。经鉴定，该案违法行为造成的生态修复费用为910884.71元，生态期间服务功能损失费用为49511.7元。
上饶市检察院经审查认为，万某某以地质灾害治理之名，未取得采矿许可和林木采伐许可，超出林地占用许可范围非法采矿破坏生态环境，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款，《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款、第三十九条第一款、第五十六条第一款的规定，依法应当承担破坏生态环境的民事责任。同年8月17日，上饶市检察院向江西省检察院报送起诉审批，江西省检察院经审查认为，万某某以矿业公司铅山分公司的名义签订地质灾害治理协议并申请林地占用许可，以矿业公司的名义申请地质灾害治理项目立项，在非法采矿过程中，万某某均是以该矿业公司及其铅山分公司名义对外实施侵权行为，且万某某系矿业公司的实际控制人，对该行为的违法性具有明确认识，应追加该矿业公司为共同被告，与万某某连带承担修复生态环境、赔偿生态期间服务功能损失等民事责任。此前，即2023年4月12日，矿业公司铅山分公司登记注销。
2023年10月30日，上饶市检察院以万某某、矿业公司为共同被告向上饶市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令二被告连带承担生态环境修复费910884.71元、生态期间服务功能损失49511.7元、鉴定费2万元，并在全国公开发行的媒体上刊登公告，赔礼道歉。今年4月30日，上饶市中院作出一审判决，支持检察机关全部诉讼请求。宣判后，二被告均未提出上诉。
为确保被告财产优先用于生态环境修复，保障民事公益诉讼判决的执行，上饶市检察院于今年4月24日向上饶市中院提出财产保全建议，建议对公安机关查封的财产进行保全，对拍卖款进行冻结，待该案判决生效后优先执行。上饶市中院接受该建议，通知铅山县法院（执行法院）对该民事公益诉讼判决优先执行。目前，该案已进入查扣财产的处置程序。
另据了解，为助推武夷山国家公园及其周边生态环境保护，上饶市检察院加强了与福建省南平市检察院沟通协调，积极构建闽赣检察“2+5”跨区域协作机制，共同守护武夷山国家公园生态安全。
法律专家：体现生态环境多元共治的基本原则
最高检公益诉讼检察厅认为，此案例的要旨在于：针对在武夷山国家公园毗邻区非法采矿破坏生态环境的行为，行政机关履职后仍难以达到保护公益效果时，检察机关依法提起民事公益诉讼，并通过提出财产保全建议，确保生态环境损害民事责任的优先实现，通过构建跨区域检察协作机制合力推动国家公园全方位一体化保护。
高桂林在接受《法治周末》记者采访时介绍，2021年10月12日，第一批国家公园名单公布，包括三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园。这些国家公园由国家确立并主导管理，是中国生态文明制度建设的重要内容。国家公园的设立旨在保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性，对重要生态系统进行更为严格的保护，对珍稀野生动植物进行长效保护，给子孙后代留下自然遗产。为了使国家公园建设和管理有法可依，2022年6月1日，国家林业和草原局颁发了《国家公园管理暂行办法》，其中第十四条规定：“国家公园管理机构应当会同国家公园所在地县级以上地方人民政府加强对国家公园周边建设项目的监督管理，相关项目建设不得损害国家公园内的生态系统和环境质量；造成损害的，应当限期整改。”其中第十八条明确规定：“国家公园一般控制区禁止开发性、生产性建设活动……”2024年5月30日，江西省人大常委会通过《江西省武夷山国家公园条例》，其中第五条规定：“建立以武夷山国家公园管理机构为主体，上饶市人民政府、铅山县人民政府、有关乡镇人民政府协同管理，村民委员会协助参与的主体明确、责任清晰、相互配合的管理机制……”第二十八条更是明确规定：“禁止在武夷山国家公园内从事下列活动：（一）开山、采石、开矿、爆破……”在法律责任部分，第七十一条明确规定：“违反本条例第二十八条第一项规定的，由武夷山国家公园管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处五十万元以上一百万元以下的罚款……”万某某以某矿业公司的名义，利用山体滑坡治理工程项目，非法采挖砂石43190立方米，毁坏公益林地19171平方米，应当认定为严重违法行为。民法典第一千二百三十五条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；(二)生态环境功能永久性损害造成的损失；(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用；(四)清除污染、修复生态环境费用；(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”由此可见，检察机关依法提起公益诉讼追究万某某的环境民事责任合规合法。
高桂林认为，此案例的典型意义在于，国家公园建设要体现生态环境多元共治的基本原则。首先，国家公园的治理规范涵盖多个方面，共同构成了多元化的规范渊源。这种多元化的规范体系确保了国家公园建设和管理在法律、政策和社会等各个方面的全面覆盖。其次，国家公园的治理实现了中央与地方政府、国家公园管理机构（国家公园管理局）、社会组织、特许经营企业以及公众等多元主体的共同参与。这种多元化的治理主体结构能够充分发挥各方的优势，共同推进国家公园的建设和管理。最主要的是在制度措施上，建立了以国家公园管理局为主体的资源环境综合执法制度、以各级党委政府为监督对象的生态环境保护督察制度、以社会组织为主体开展的国家公园环境民事公益诉讼制度，以及以集体土地制度改革为特色的国家公园土地管理制度等。这些多元化的制度措施能够有效地保护国家公园的生态环境，确保国家公园的可持续发展。
文/记者 孙继斌
供图/视觉中国
编辑/王朝
