2021年10月19日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》（以下简称草案）提请十三届全国人大常委会初次审议。

十余年来，电信诈骗屡禁不绝、花样不断，受骗群众范围广、受骗款项难追回已经成为当今社会的一大积弊。

针对本次审议，多位受访专家、相关从业者认为，和此前电信诈骗的“挽救”为主相比，此次草案要求的源头治理、前端防范；建立跨行业、企业统一监测系统；大数据反诈支持；后续民事责任落实等将形成反电信网络诈骗闭环，从实际上解决目前反电信网络诈骗无法可依、手段支离的问题。

将对失责运营商进行惩罚

此次草案审议中，源头治理是一大亮点。

“参加人代会的那些年，每年我都能在市场上买到一些不用登记的手机卡，那说明源头治理的工作还有很大漏洞。”反电信网络诈骗是前人大代表陈伟才在过去履职中的工作重点，因为多年关注并推动反电信网络诈骗立法，他已经收到了有关部门发来的尚未公布的立法草案细则。

陈伟才告诉中国新闻周刊，此次立法中，源头治理是重点突出的。其中，草案规定通讯运营商要落实实名制电话卡、互联网服务真实信息登记制度和境外改号电话的拦截。

“我从2009年开始提出落实手机实名制，后来各省开始陆续实施，但是落地效果并不好。”陈伟才表示，手机实名制要对已经在用的手机重新办理登记和认证。在此过程中，各地的落地效果和当地的执行力度有很大关系。此外，还有些运营商用他人姓名批量登记手机卡，再转卖给具体使用的用户，也就是说手机的实名制登记工作只是“有名”并不是“实名”。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍同样认为，实名制在落实过程中出现了严重的问题。第一，手机账号是可以买卖的，比如手机靓号；第二，一个身份证可以注册很多手机号，这给电信网络诈骗提供了空间；第三，通过技术手段操作的虚拟号段，通过包装，无法判断呼出地，出现了境外诈骗，追回追责困难；第四，现在所谓的网络实名制是一种间接的实名制，因为办理网络账号的手机号都可能人号分离；第五，甚至一些银行卡都不是实名的，是通过寻租他人身份证办理的。

“为什么电信诈骗这么多年解决不了，其实就是因为戴着个面具。”朱巍说。

北京炜衡律师事务所律师尹良君介绍，司法实践中，电信网络诈骗的打击难点主要在于诈骗组织使用非实名或者非实人的电话卡、银行账号、互联网账号等，难以确定真实身份。多年来，电信网络诈骗组织分工更加精细化，通过虚拟软件，负责技术、通话、转账、取款、信息等均由不同人员来完成，相互之间分工明确，行动迅速，相互之间通常联系较少，给追踪带来很大难度。

尹良君认为，此次草案，从源头方面完善电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度，有助于对电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节进行防范和打击。

如何通过法律保证实名制的实施？陈伟才根据草案细则解读，首先是要求电信业务经营者应当依法落实电话用户真实身份信息登记制度，基础电信企业和移动通讯转售企业应当对代理商落实电话实名制实施监督管理，在协议中明确代理商实名制登记的责任和有关违约处置的措施。

“这就不是一个号召性的东西了，因为有具体的惩罚性措施了。”陈伟才透露，目前的初次审议草案中规定，未履行电话卡、互联网卡实名制登记职责的电信业务经营者，由有关主管部门责令改正，并根据造成的后果给予警告、通报批评或者处以1万以上10万以下的罚款；情节严重的，处10万以上100万以下罚款，并由有关主管部门责令暂停相关业务，停业整顿、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人处以1万以上20万以下的罚款。

多位受访者均认为，此举将会加快落实电信网络实名制，同时填补此前电信业务经营者的责任要求空白。

跨国电信网络诈骗的破解

跨国电信网络诈骗曾在过去“畅行无阻”。

此前，冒充公检法机关进行诈骗是电话诈骗的解决难点。陈伟才在过往调研中发现，常有境外诈骗人员使用改号电话伪装成境内公职人员进行诈骗，这些来自境外的、与公检法机关单位号码一致的假“公检法电话”很容易击溃被骗者的心理防线，所以曾发生多起高职高知人士被骗事件，这使得常规的宣传无法实时更新、及时覆盖所有群体。

技术和制度的作用无法忽视。草案要求电信业务经营者规范真实主叫号码传送和电信线路出租，对改号电话进行封堵拦截、策源核查。建立电信网络诈骗反制技术措施，统筹推进跨行业、企业统一监测系统建设，为利用大数据反诈提供制度支持。

陈伟才认为，中期的反诈工作非常需要技术的支持，诈骗分子通过改号电话行骗，运营商要对此进行骚扰拦截和技术手段的甄别。

“我们和运营商签订了服务协议，他们就要为号码的真实性负责。”陈伟才介绍，此次草案中明确，若电信用户因此被电信诈骗，可以对运营商进行民事诉讼。

此外，朱巍认为，多部门联动应对电信网络诈骗是此次草案的要点。在被诈骗后，银行部门可以利用技术手段甄别用户账号是否异常，可以使用冻结期等手段来规避诈骗的实际损失。

尹良君同样认为，根据过往经验，为了帮助受害人及时追回资金，建立的涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度，曾在过往反电信网络诈骗中发挥了重要作用。未来以法律的形式将好的经验和制度固定下来，将大大提高反电信诈骗的工作法治化水平。

北京市楷汇律师事务所律师、前警察潘利勇总结补充，与传统、普通的犯罪相比，电信网络诈骗是非接触式的，不存在传统意义上的犯罪现场，证据获取、固定本来就很难。再加上银行监控录像、IP地址等电子数据证据保存时间短，证据很容易灭失，导致指控犯罪不力。

此外，大的电信网络诈骗犯罪集团往往是跨境作案，主犯隐匿在境外，遥控指挥他人实施犯罪。一旦案发，主犯非常容易抽身，不久继续作案，且其一旦得手，被骗资金会被迅速分散转移，分别转入多张银行卡，然后由分布在全国各地的“车手”取现。

河南大河网此前报道，2015年1至10月，河南全省已报案立案虚假信息诈骗犯罪案件40955起，涉案金额达4亿元，相当于16000人一年的收入被骗走。

2015年12月1日，在河南省打击虚假信息诈骗新型违法犯罪工作联席会议第一次会议上，当时的河南省副省长、公安厅长许甘露介绍，与此前的电话、短信诈骗不同，现在的网上转账、境外提现，款项的流转、提现的速度之快，已经使传统的冻结手段完全失灵失效。

许甘露介绍，郑州发生一起涉案金额达3866万的诈骗案，因为制度上的障碍，犯罪分子用一天时间把这些赃款大部分取走。

他认为，在打击虚假信息诈骗方面，存在联动机制和制度上的障碍。网民转账不限次数和境外网上分解资金的限制，导致赃款能在数分钟内被迅速转移至境外。

陈伟才曾就职于广州市公安局，任职期间研究了很多典型案件。他发现，涉案金额3688万元的郑州特大诈骗案中，先是从一个账户转到六七个账户，接下来转到两三百个账户，最终转到了三千八百多个账户，因为钱款最终要在台湾取现，而台湾的账户每户每天只能取一万元。

拆解各环节，明确各部门权责

“2008年开始中国的电信诈骗就开始比较多了，十余年的时间积累了很多问题。”朱巍解读，草案中的“从小切口入手，对关键环节、主要制度作出规定”是站在更高的位置考虑，如何平衡已有的法律法规和整个反诈体系中的各主管部门的权责问题，需要立法技术设计且设置高超，“主管部门其实都没哪个专家能说得清楚，因为每个环节的主管部门都不一样。”

潘利勇分析，专门针对某一特定类型的犯罪制定法律的情况并不多见，足见此次打击电信网络诈骗犯罪的决心和力度。法律的出台会进一步明确各环节主管部门的责任，压缩电信诈骗的空间。

此外潘利勇认为，首先，除了政府相关部门外，也应鼓励、支持互联网企业等社会力量的技术支持，最大程度调动资源、技术，才能大大提高反电信网络诈骗的技术手段；其次，诈骗打击一环很难达到理想效果，应对电信诈骗的上下游环节协同治理，提高打击的针对性、完善基础管理制度、打击非法产业，提高犯罪成本；最后，若仍然被骗，就是警方和犯罪分子的时间赛跑，需要占据制度、技术优势，将紧急止付、快速冻结等正式制度化，挽回被告人的经济损失。

“以往公安机关需要和有关银行沟通协商，对涉骗资金止付，因为原来缺乏法律依据。”潘利勇称，以往若司法机关没有成功追赃挽损，电信网络诈骗受害人往往是自担损失。即使电信服务部门、网络服务提供商存在重大过错的情况下，想起诉这些单位承担赔偿责任也几乎是不可能的。

陈伟才介绍，此前，若被骗后钱没有被诈骗分子转走，被骗用户仍无法拿回钱款。因为账户是犯罪分子通过买卖别人的银行卡来进行转账的，银行卡的卡主不是真实的诈骗者。由于最终没有破案，没有抓获犯罪分子，所以银行不予返还被诈骗资金，“银行说法是我们必须要凭法院的判决书来判断钱究竟给谁。然后钱就被永远冻结在银行里。”

陈伟才透露，通过多年的推动，近年来中国人民银行和银监会曾共同出台相关政策并开始给予返还钱款，但这只是作为部门规章。而现在提升到了法律层面，按照草案，公安部将会同有关部门建立完善电信网络诈骗涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度。明确有关条件、程序和救济措施，未来紧急止付、快速冻结资金返还将由公安机关决定。

“以前公安机关决定不了，现在只要公安机关能确定是诈骗，银行、金融机构应该予以配合，钱就要退还给被害人。”陈伟才说，反电信网络诈骗从落地难到现在明确各环节权责，立法只是迈出了重要一步。电信网络诈骗的手段翻新速度非常快，对于反诈，还要不断完善、更新。

编辑/孙政洁