近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（下文简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》指出，建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，按实际服务人口规模配置教育资源。
这并非新的提法。早在2016年发布的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》就明确提出，保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围。
2021年教育部办公厅发布的《关于进一步做好随迁子女 接受义务教育有关工作的通知》要求，健全以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，特别是要杜绝不必要的证明材料，鼓励有条件的地方实行随迁子女只凭居住证报名入学。2022年7月，国家发展改革委印发“十四五”新型城镇化实施方案提出，强化随迁子女基本公共教育保障。保障随迁子女在流入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围。
从根本上说，只有切实落实按实际服务人口规模配置教育资源，才能确保进城务工人员随迁子女享有同城入学的权利，不再把适龄儿童分为本地户籍学生与非户籍随迁子女，对所有适龄儿童入学一视同仁。而做到这一点，需要进一步修订《义务教育法》，强调地方政府保障所有适龄儿童义务教育受教育权的责任，不能再只把户籍学生作为地方政府的主要公共教育服务对象。
虽然我国早就强调要以“流入地为主，公办学校为主”保障随迁子女城市入学权利，但从现实看，不少地方还在为随迁子女入学设置入学门槛。据教育部发布的数据，到2020年，我国义务教育阶段随迁子女人数达到1429.7万人，其中85.8%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位的服务。而同期我国在公办学校就读的义务教育阶段的学生比例大概为89.2%，因此，随迁子女在公办学校就读的比例，与城市孩子在公办学校就读的比例已经非常接近。但是，这里的随迁子女是符合条件的随迁子女，“不符合条件”的随迁子女，被挡在城市学校大门之外。
之所以随迁子女在城市入学还存在门槛，是因为我国《义务教育法》规定，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这就把保障户籍生入学作为地方政府的首要责任。虽然《义务教育法》还进一步规定，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”然而，通过条文可见，保障随迁子女入学，在一些地方成为了相关部门的次要责任。此外，由于地方政府是可以制定随迁子女入学的具体办法的，因此，教育部在提出凭居住证入学时，也只能是鼓励“有条件的地方”。
显然，要把常住人口纳入公共教育服务范围，就有必要进一步明确，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学。”即把户籍地改为居住地入学。这也是适应人口流动，解决流动儿童入学的必要条件。我国以县乡财政为主保障学生义务教育受教育权的教育经费保障机制，是基于人口不流动或很少流动的时代背景。而第七次全国人口普查结果显示，我国流动人口为37582万人，与2010年相比，增长69.73%。其中，跨省流动人口为12483.7万人。很显然，适应人口流动的新时代环境，就必须建立与之配套的公共教育服务体系。如果一直坚持户籍地为主，居住地为辅的公共教育服务政策，那地方政府就很难转变服务理念。
另外，考虑到流入人口多，会增加流入地政府的财政压力，落实按实际服务人口规模配置教育资源的规定，还需要在国家和省级政府层面，建立教育经费随学籍走的经费保障机制。当一名学生从一地流入到另一地时，教育经费也随之流入到流入地。2016年发布的《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》要求，利用全国中小学生学籍信息管理系统数据，推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。
这主要指生均公用经费。由于生均公用经费由省级财政统筹，并实行中央财政转移支付，因此，可以实行跨地流动。但生均公用经费只占教育经费的少部分，占教育经费约70%的教师工资待遇，却因为主要由县市财政负责，而难以流动。众所周知，流入学生多，就要求流入地政府增加学位供给，并加强师资队伍建设，而建设师资队伍，需要当地政府增加编制即财政投入。有的地方政府采取的办法，就是在不增加师资的情况下，把学生塞进教室里，出现大班额甚至超大班额问题。
此次发布的《意见》提出，“提高财政保障水平。始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，切实落实政府责任，逐步提高经费保障水平。坚持义务教育学位主要由公办学校提供。”这要求改革义务教育经费保障机制，强化省级财政统筹，并加大中央财政转移支付力度。如此，地方政府以实际服务人口为基数制定教育预算，并建立起随常住人口变化的教育经费随学籍流动的机制，可充分保障所有适龄儿童的义务教育受教育权，让每个学生接受公平而有质量的义务教育。
文/熊丙奇
图源/视觉中国
编辑/王涵
