养老保险制度迎来了新的里程碑。

4月21日，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称意见），提出个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担，实行完全积累。参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。制度将选择部分城市先试行1年，再逐步推开。

个人养老金制度可谓千呼万唤始出来。在构建多层次、多支柱养老保险体系过程中，相比于第一支柱的基本养老保险制度与第二支柱的企业年金，第三支柱的个人养老金制度发展一直比较迟缓。上世纪90年代，官方就提出构建养老保险第三支柱，2018年开始试点的个人税收递延型商业养老保险（简称个税递延养老保险）才迈出了第三支柱第一步，只是试点参与人数以及资金规模不尽如人意。

个人养老金制度通俗理解是个人自愿缴纳到某个专户，封闭运营进行合规投资积累养老金收入的制度，属于基本养老的补充，主要用于提高个人养老时的收入。

北京大学国家发展研究院教授赵耀辉对经济观察报表示，随着新经济的发展，第一、二支柱在鼓励人们参与养老保险积极性方面，缺陷越来越凸显。比如大量的新经济工作人员被排除在城镇职工养老保险之外，不利于国家层面应对人口老龄化以及个人的养老保障。个人养老金制度能补上这方面的短板——个人对账户里所有资金拥有所有权，而且以商业运营方式为个人获取投资回报。

《意见》发布后，税收如何优惠、如何激励不纳税群体参与（个税起征点5000元/月）、金融机构的符合标准等后续细则的完善落地，成为个人养老金制度发展过程中仍将面临的关键问题。

美国信安金融集团执行副总裁兼信安亚洲区总裁张维义对经济观察报表示：“个人养老金制度税收优惠面临的一个关键问题是只对缴税人群有利。如果想把第三支柱做得更宽泛，让中产阶级以下的人士也参与，可能需要政府对个人账户进行一些补贴。”

中国养老金融50人论坛秘书长董克用对经济观察报表示，每年12000元税收优惠额度延续了2018年开始试点的个税递延养老保险。有人说“不解渴”、有人说只面对中高收入群体。制度是一个逐渐完善的过程，一开始实施还很难让所有群体都满意，不能求全责备。我个人认为，不排除在将来条件成熟情况下，对中低收入群体的个人账户实施财政补贴，激励更多中低收入者参与。同时，我估计后面还会接连出台一些细则与配套文件，以便于政策落地。

面向中高收入群体？

参与个人养老金有何益处成为文件出台后普通受众最为关注的问题。

从《意见》来看，税收优惠力度成为其中最为关键的参与激励举措，文件对此表述为“国家制定税收优惠政策”。当前个税起征点为5000元/月，2020年上海财经大学高等研究院发布的《中国宏观经济形势分析与预测年度报告（2020-2021）》显示，约7500万人月收入达个税起征点。而这也意味着至少7500万人能成为潜在受益人群。

放眼全球，在大部分国家养老保险第三支柱都有税收优惠。张维义表示：“税收优惠是激励人们把钱放到一个固定账户中做持续几十年投资管理的一个重要因素，否则会更多追求短期投资收益。可税收优惠面临的一个关键问题是只对缴税人群有利。”

现在，关于税收优惠的具体细则暂未出台。中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华表示：“2018年试点的个税递延养老保险采取的是EET模式，即补充养老保险业务购买阶段免税，养老金领取阶段再征税；国外同时存在TEE模式，即在缴费阶段征税，投资阶段、领取阶段免税。如果税收优惠采取TEE模式，能激励更多不纳税人员参与。”

在税收优惠额度上，《意见》提出参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。人力资源社会保障部、财政部根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整缴费上限。这也意味着试点阶段个人每年税收优惠额度最高为12000元。

张盈华表示：“12000元的税收优惠额度体现出决策部门的谨慎态度。税收优惠额度未来肯定会据参与人群的收入等因素逐步调整，这需要在试点过程中去评估参与人群规模、对个税收入的影响等。”

从缴纳上限来看，目前限额与2018年开始试点的个税递延养老产品一致。只是，个税递延养老保险试点效果不尽如人意——截至2021年10月末，个税递延养老保险累计实现保费收入不足 6亿元，参保人数5.1万人。

一名参与个税递延养老产品试点项目的保险人士表示：“从我们机构的此前试点效果来看，参与人群比较少，每月最高1000元的税延额度也确实比较低。”

张维义表示：“鉴于中国的个人所得税税基狭窄，仅仅依靠税收优惠可能不足以支持第三支柱的发展，其发展壮大需要更多的制度创新。就我们的经验来看，有三种方式或许值得探索：一是打通第二支柱与第三支柱，这样有助于增加第三支柱的积累；二是逐步调整第一支柱，让渡部分空间给企业年金，帮助企业年金转为强制性选择；三是允许第三支柱产品适当配置于境外，比如投资香港强积金平台内的基金等等。”

在美国，养老保险第三支柱和第二支柱打通的模式一般称为Rollover IRA。一组统计数据显示，美国60%的第三支柱资金规模是来自Rollover IRA，剩下的40%是因为中产阶级以上人群自愿参与第三支柱。

张维义进一步表示：“Rollover IRA在美国非常受欢迎。如果没有把第三支柱和第二支柱打通，第三支柱只有一个资金来源，面对的群体更多是中高收入人群。第二支柱的企业年金不是每个雇主都有，在员工换工作时，企业年金的转移或留在原雇主处会很麻烦。如果能打通那堵墙，一换雇主就能把企业年金转到第三支柱的个人账户，不仅会加快第三支柱的发展，同时也能加大个人的参与度与责任心。”

对于税收优惠的激励力度争议，董克用表示，目前个人养老金制度对于中低收入人群确实还没那么大吸引力，但需要从多方面辩证看待。

“一方面，随着经济发展，人们的工资会逐步增长，缴纳个税人群也会快速增长，个税优惠也就能覆盖更多人群；其次，从中长远期看，不排除在将来条件成熟情况下，按照国外成熟经验做法对中低收入人群的个人账户实施财政补贴。这将在很大程度上激励更多人群参与”，董克用表示。

在财政补贴的可选做法上，赵耀辉以新加坡作为案例做了详细介绍。

赵耀辉表示：“在新加坡，政府会在养老金投资回报的基础之上给予4%左右的年利息补贴。对于养老金账户余额不足的低收入人群，给予最高6%的年利补贴。对于没有参与任何养老保险的极少数人群，则由政府提供一定的生活补助，这方面的财政支出很低。新加坡的成功经验在于个人养老金制度覆盖面很广、个人帐户里的理财表现好等。即使新加坡也拥有大量的灵活就业人群，政府在兜底少数人养老的同时也不会影响其他人的参与积极性。”

个人养老金制度的优势

税收优惠之外，个人养老金制度对于更多普通人仍有诸多利好。

按照制度设计，个人养老金自愿参与，一旦投资进入，不允许如银行存款一样随时提取。《意见》规定个人养老金资金账户实行封闭运行，除另有规定外不得提前支取。领取条件为“当参加人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国(境)定居，或者具有其他符合国家规定的情形”。

可以看到，因个人养老金账户的唯一性和终身性，如果个人账户在投资期间变换金融机构管理资金，只需迁移账户，避免了个人重复参与导致重复享受税收优惠等问题漏洞。

“终身制还便于年轻人尽早的去参与个人养老金的储备。最终积少成多，逐渐形成比较大规模的养老金资产，助力年轻人把资产由短期化为长期。这也是个人养老金制度的初衷所在”，张盈华表示。

在此基础上，董克用表示需要多层面看待一二三支柱承担的作用。“第一支柱的城镇职工基本养老保险，社会平均工资替代率是45%左右，形象点说，如在职工资5000元/月，退休工资约为2250元/月，退休工资可以支撑退休后的基本生活支出。随着中国老龄化加剧，社会平均工资替代率将很难上升。如果想追求比较好的养老生活，个人必须主动参与建设二三支柱。”

投资回报率也将成为个人养老金的关注焦点之一。

张盈华表示：“相比个税递延养老保险，个人养老金制度大大拓宽了可选择的金融产品种类，便于不同风险或投资偏好的参与人群选择。从《意见》来看，接下来将推出符合规定的养老金产品目录，这些金融产品将按相关标准兼顾安全性和盈利性。”

董克用也表示：“个人账户制参与规模的一个重要影响因素是金融机构能否提供比较好的产品与服务。如果每年账户里的12000元投资回报率稳定在4%-5%，利息比银行大额存单高，风险比炒股更低。我相信这会让很多人动心。此次纳入了银行理财、商业养老保险、公募基金等产品，各类金融机构也将会通过提升服务来吸引受众参与。”

在更多行业人士看来，个人养老金制度的推行对资本市场也是一大利好消息，金融机构对个人养老金制度也是期待已久。

因个人养老金是长线资金，张盈华表示：“资本市场应当把个人养老金作为长期资金去做投资运作。现在一些目标基金、养老金融产品存在短期化绩效考核现象，这些短期行为会导致资本市场的波动。随着个人养老金资产规模的壮大，资产管理者应该更加理性，从而促进资本市场长期发展。这会是一个慢慢升温的过程、资产管理者需要逐渐做好准备去迎接大规模资产的到来。”

更多配套举措等待落地

在《意见》为个人养老金制度制定顶层设计后，更多细则仍等待着落地。

董克用表示：“《意见》更多指明了个人养老金制度的原则，我估计后面还会接连出台一些细则和配套文件。比如个人如何开设资金账户、资金账户怎么转等。此前相关部门已经做了很多工作。制度需要在试点、实践中不断完善，最终形成适合各自国家特点的个人养老金制度。”

4月21日，中国证监会微信公众号发布消息表示，将加快抓紧制定出台个人养老金投资公募基金配套规则制度，完善基础设施平台建设。

在张盈华看来，个人养老金制度的便利性与受众认知面上仍任重道远。

以个税递延养老产品试点来看，即使享有税收优惠，资金规模依旧没有壮大起来。张盈华表示：“这牵扯到受众认知、经办便利性等多方面问题。在个人养老金制度未来一年的试点以及试点后的一两年时间里，制度仍将处在不断建设和完善的过程。”

在便利性方面，2018年开始试点的个税递延养老保险，个人每月都需通过缴税义务人去进行个税抵扣，同时需要填写系列表格。张盈华表示，便利性不足会让很多潜在参与者有畏难情绪。个人养老金制度应从便利性出发，以更简便的税收方式包括采取信息管理、让数据代替人“跑”的方式。

其次，张盈华表示：“公众认知上，大家现在对政府养老金还是给予很高的期望和依赖。应该认识到，随着老龄化加深，政府养老金的养老负担会越来越重。这是全球各国在经济发展过程中都将面临的问题。从这个角度出发，需要认识到参与个人养老金是非常迫切和重要的。个人应该有参与的意识和责任，为养老做长期的考量。”

在采访最后，董克用表示：“相比于税延养老保险试点，这一次是新的制度试行，新制度需要通过试点来总结经验。试点推行之后，不要寄希望于所有人蜂拥而至，这不现实，发达国家的积累型养老金也经历了三四十年的发展才达到如今的规模。期间，有的国家成功、有的国家失败，这是多因素形成的结果。”

经济观察报 记者 田进

编辑/樊宏伟