党的二十届三中全会就加强备案审查作出部署，全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出：“深化立法领域改革”“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”“建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”。

南都记者关注到，引发舆论热议的“内蒙古村干部阻农民春耕”等多起事件，源头都在于基层政府违法发文。直接影响到公众生活的乡镇街道“红头文件”良莠不齐且缺乏独立有效外部监督，“奇葩”文件屡被诟病，如何延伸监督触角防止乡镇街道“带病”文件侵犯公众合法权利？

就此，浙江省人大在全国率先部署开展乡镇街道备案审查工作，并发布了全国乡镇规范性文件废止“首案”。截至目前，除浙江外，广东、重庆、吉林等地也先后启动相关试点和探索，强化对基层政府权力的源头监督成为新趋势。值得一提的是，乡镇街道红头文件监督被视作人大备案审查的“最后一公里”，各地在试点和探索中遇到的人力和能力不足这个现实难题也亟待破解。

“首个吃螃蟹者”镇政府发文被镇人大主席团撤销

因违法设定项目招投标范围，温州市永嘉县枫林镇政府的一份文件被镇人大主席团“罕见”撤销。

由枫林镇政府发布的《关于印发〈枫林镇招投标管理办法〉的通知》规定，单项预算金额在10万元(含)-200万元(不含)之间的工程建设项目；单项预算价格在10万元(含)-50万元(不含)之间的勘察、设计、监理等服务类项目的发包需进行招投标。

该《管理办法》施行多年后，有关部门向枫林镇提出审查要求，枫林镇人大主席团审查发现，根据永嘉县资产管理办〔2017〕15号《关于明确50万元以下小工程建设项目发包方式的通知》，对单项预算价在50万元以下的房屋建筑、交通、水利、装饰、市政基础设施等建设施工项目以及单项预算价在20万元以下的勘察、设计、监理、检测等与工程有关的货物和服务项目可由业主单位“直接发包”。

这也意味着，镇政府发文中规定的招投标范围与上级文件明显冲突，限制了业主单位直接发包的项目范围。

2021年6月，温州市永嘉县枫林镇人大主席团在审查后，以决定形式“废止”了上述文件。

南都记者了解到，这一“罕见”举措，或是乡镇人大行使备案审查权、废止行政规范性文件的全国首案。

谈及这一举措，温州市人大常委会法工委副主任叶建平颇为兴奋：“这是乡镇人大开展备案审查的积极探索。”在叶建平看来，长期以来，基层政府发布的“奇葩文件”“问题文件”屡被诟病，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽赋予乡镇人大撤销权，但缺乏工作程序规定，使得撤销权难以落地。

作为“首个吃螃蟹者”，枫林镇人大的先行先试引来不少系统内关注，支持肯定者有之，质疑声也随之而来。

按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“乡镇人大主席团”并无直接撤销同级政府发文的权限。因此有观点认为，应当由乡镇人大主席团发函要求乡镇政府自行纠正，或经乡镇人大会议审议通过后发文纠错。

叶建平认为，尽管在纠错程序上尚有完善讨论空间，但枫林镇人大履行了法律赋予的职责，也迈出了乡镇人大备案审查的关键一步。

打通“最后一公里”为何要将监督触角延伸到乡镇街道？

为烟花爆竹“禁燃令”松绑，叫停涉嫌犯罪人员亲属“连坐”……近年来，多起备案审查纠错案例引发社会关注，作为纠错红头文件、维护公民权利的一把利剑，备案审查制度重要性也愈发凸显。

党的十八届四中全会提出“所有规范性文件纳入备案审查范围”；新近召开的二十届三中全会也明确提出“完善合宪性审查、备案审查制度”。

浙江省人大常委会法工委备案审查处二级巡视员刘永华认为，近年来，全国及省市县开展备案审查成效显著，但乡镇街道的备案审查作为“最后一公里”，亟待实践破题。

作为基层治理的“神经末梢”，乡镇街道直接承担社区治理、乡村振兴等涉及公众利益的工作。刘永华发现，一些乡镇街道发文制定程序不严，违法设定行政处罚、行政强制，或是违反公平竞争原则，公民权益受损害往往源于“立法放水”。

一个让他印象深刻的例子是，浙江某乡政府在发文中违法增加行政许可条件，将有违章建房未处理的村排除在宅基地申请之外，侵犯了村民合法权益，经人大监督后得以纠正。

“层级低但具有最短距离的决定性”——叶建平如此形容乡镇街道“红头文件”的特点。在他看来，一方面，上面一根针，下面千条线，不少事务需要进行规范，乡镇街道是行政管理的终端，接近社会生活的终端，其发文层级虽然最低，但对各类事项规定最直接、最具体，与老百姓利益关联最密切，具有最直接的影响力；另一方面，从其特点来说，乡镇街道“红头文件”需要遵守的上位规定也最多，抽象作为空间最小，更需要有力监督。

基层是备案审查中的薄弱一环，浙江省人大常委会在推动省、市、县三级规范性文件全部纳入备案审查后，探索打通备案审查“最后一公里”。

2022年起，浙江省人大常委会选择湖州、温州两市先行开展乡镇街道备案审查试点。其中，湖州市主要负责探索乡镇街道备案审查工作制度化、规范化建设；温州市主要负责探索省人大备案审查系统乡镇街道人大工作模块的开发建设。

2022年6月，根据湖州市人大常委会主要领导批示要求，湖州市人大法制委会同市司法局对全市乡镇街道行政规范性文件进行调研后发现，全市近年来的一审行政诉讼案件中，乡镇街道败诉案件占全部败诉案件超六成，一些案件与问题文件直接有关。

基层政府的规范性文件良莠不齐，且缺乏独立有效的外部监督，个别就成了“定时炸弹”。

例如，某区某镇在涉道路交通安全整治的一份发文中，规定非法营运行为进行“顶格处罚”，明显违反上位法；某街道办制定村财务管理制度文件，对村集体资金存放银行作出限制，侵犯了村集体财产所有权。

调研中还发现，一些基层人大对乡镇街道备案审查概念理解不清，认为备案审查只涉及人大文件，而忽略了政府发文。

“摸着石头过河”乡镇街道红头文件谁来监督？怎么监督？

乡镇街道规范性文件如何进行备案审查、由哪个部门负责、具体程序如何设计……浙江在试点探索中并无先例可循，只能“摸着石头过河”。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人大行使的职权包括“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，但并未规定相应程序。

湖州市人大常委会研究认为，乡镇人大主席团是唯一合适进行备案审查的机构，主席团有人员配置，也可以召集基层人大代表等各方面力量进行文件审查。为此，要求湖州市各乡镇人大通过决定的形式，“授权”乡镇人大主席团对乡镇行政规范性文件开展备案审查，明确了乡镇人大主席团审查规范性文件的路径。

与乡镇不同的是，街道办事处的性质是市辖区、不设区的市的“派出机关”，同级的人大街道工委则是市辖区、不设区的市人大常委会设立的工作机构。“街道发文如何纠正”成为试点面临的另一现实难题。

“这一法律问题缺乏上位法规定，纠正方式不明朗。”湖州市人大法制委副主任委员章国华告诉南都记者，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，人大街道工委并没有直接开展备案审查的职权，但需要办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，或可通过“交办”授予人大街道工委开展备案审查、纠错问题规范性文件的职权。

2023年4月，在湖州市人大常委会指导下，南浔区人大常委会印发通知，以“交办事项”的形式，要求人大街道工委对同级街道办制定规范性文件进行常态审查，不再“一事一交办，一地一交办”。而对于审查发现的“带病”规范性文件，则由区人大常委会进行研究，确需修改或废止的，与区政府有关部门沟通，督促街道办进行修改或废止。

同年6月，围绕贯彻省人大全面推进安排，湖州市人大常委会召开乡镇街道备案审查工作部署会，分管领导要求深化对南浔试点经验的理解认知，打好制度基础。由此，湖州市在南浔区探索出的经验做法得以在全市推广。

2024年4月，南浔区人大发布《乡镇(街道)人大机构备案审查工作规范》，这是自试点之后乡镇街道备案审查制度化建设的又一探索，也是全国“首个”乡镇街道人大机构备案审查的地方技术性规范。

“专业审”和“民主审”补足备案审查人员和能力不足的短板

近年来，全国人大常委会法工委持续推动各地将备案审查工作向基层延伸，鼓励地方积极探索。

2023年4月，浙江省根据全国人大常委会法工委要求，在全省范围开展乡镇街道规范性文件备案审查。浙江试点还被全国人大常委会法工委工作简报“点名”，被评价为具有“探索性”“典型性”，对推动乡镇街道规范性文件备案审查有借鉴意义。

还有一些地方将“乡镇街道备案审查”写入地方立法。今年3月28日通过的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，明确乡镇政府制定的行政规范性文件向乡镇人大备案，街道办事处制定的行政规范性文件向人大街道工委报送备案。

5月29日，吉林省审议修订的《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》则提到，坚持“试点先行、以点带面”，推进备案审查工作向乡镇街道延伸。

乡镇街道备案审查探索中，各地面临的普遍性问题是人员和能力不足。据浙江省人大常委会调研统计，超过95%的乡镇街道人大机构反映存在人手短缺、能力不足等困难。

为破解这一难题，浙江探索借力“专业审”和“民主审”提升乡镇街道人大机构备案审查能力和人员短板。

湖州市共有74个乡镇街道，所有乡镇街道配备各自的专家团队并不现实，因此市人大常委会明确要求“区县聘镇街用”，即由区县一级人大聘请备案审查专家团队供乡镇一级使用。这已成为湖州探索基层备案审查的普遍做法。

例如，南浔区人大常委会办公室专门聘请了一支共29人的法律咨询和财经咨询专家队伍。南浔区人大监察司法(法制)委主任委员朱锦方介绍，乡镇人大审文件时，需要哪些专家只要跟区里联系，就可以邀请到区聘专家提供服务，避免了每个乡镇“单打独斗”，自己去找合适的专家。

温州市人大则将目光投向高校，“借力”高校“智囊团”等外脑辅助开展备案审查。叶建平介绍，他们尝试建立第三方辅助审查资源平台，县(市、区)人大常委会可以与温州大学法学院等专业团队合作，由法学院等团队专家提供技术支持和业务帮助，相关的乡镇街道也可以根据需要选用委托，“一份文件的审查费是500元，对乡镇来说也可以负担得起”。

全国五级人大架构中，乡镇人大是最基层、距离公众最近的层级，也被视作最能发挥基层民主作用的载体，基层人大代表发挥着联系群众、基层民主议事、监督政府履职的作用。

为提升基层文件的民主性，浙江还探索让基层人大代表、普通群众参与审查。2023年3月，浙江省首个“规范性文件意见征集联系点”进驻湖州市南浔区南浔镇浔溪人大代表联络站，通过讨论会等形式，让基层人大代表、群众审查文件是否符合其实际需求和利益。

“事后纠错”与“事前纠错”建议修法完善基层规范性文件备案审查依据

“取得了一些成效，但也有很多争议和难题待解。”章国华如此总结试点进展和效果。

备案审查作为一项事后审查机制，是对发布之后的规范性文件进行“事后纠错”的制度。因此，是否要在文件出台之前进行审查是争议之一。

试点期间，湖州市人大常委会指导各区县人大常委会、各乡镇人大主席团、区人大各街道工委将备案审查“关口前移”，在行政规范性文件征求意见阶段就组织相关人员参与，帮助查找问题。

湖州市人大常委会研究后认为，这虽然与事前指导和备案审查制度设计初衷不符，但“事前指导优于事后纠错”，问题文件一旦实施，就会有公众权益受到损害，问题文件一旦制发还可能难以纠错，事前指导可以及时止损，从源头上帮助提高文件质量，提高决策效率，降低纠错成本。

再比如，基层对规范性文件进行备案审查，主要依靠人大代表等民主力量，还是律师、学者等专业力量？在浙江省人大召开的一场推进会上，与会人员专门围绕基层备案审查应以“民主审”还是“专业审”为主展开激烈讨论。最终与会人员达成共识，乡镇街道主要以“民主审”为主，也就是找一些基层人大代表、群众来参与审查规范性文件，专业力量如何使用，则由地方自行探索。

乡镇街道开展备案审查的法律依据不够健全，也成为制约各地基层人大监督规范性文件的掣肘。

对此，章国华建议修改《各级人民代表大会常务委员会监督法》，增加规定：“乡镇人大主席团、人大街道工委，参照本法规定开展对同级行政规范性文件的备案审查。”在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改中增加规定“乡镇人大主席团开展对乡镇政府制定的规范性文件备案审查工作”，让乡镇人大监督政府发文更加于法有据。

“乡镇规范性文件的备案审查并不是可有可无的，而是不能忽视的。”叶建平直言，基层规范性文件质量决定了上位法的应用效果和对于法治的评价，法律法规和其他规范性文件的“生命力”也体现在基层。

文/刘嫚

编辑/倪家宁