2008年，嘉兴市南湖区成为首个初始排污权有偿使用试点地区。10家企业联名写信，表示一次性缴纳一定数量的费用有些困难，不愿意接受排污权有偿分配这项创新工作。各区县生态环保部门下到工厂，一家一家上门做工作。当时政策推进要靠“连哄带劝”，工作人员们准备了一套“说辞”：“排污权以后会越来越值钱，现在制度刚开始实行，买入最划算。”

前不久，在长三角区域生态环境保护协作小组第四次工作会议上，首批长三角跨区域排污权交易签约。

签约仪式现场，来自上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善、安徽广德的8家企业达成交易意向，交易网站上线并正式亮相。

跨省级行政区划的排污权交易，在全国范围内，这是破天荒的第一次。交易共计13.257吨挥发性有机物指标，交易金额15.89万元，数额不大，仪式时间也只有短短几分钟，不过为了这几分钟，从2022年初算起，几家生态环保部门沟通了两年有余。

有偿排污，对于大多数人而言，这一理念仍然陌生，推进排污权交易本就不易，跨行政区划的操作更是寸步难行。选择什么指标作为交易对象？将哪些地方纳入试点范围？交易的流程是什么？以何种价格进行交易？无法从上而下以行政命令方式推进，一个个待解的问题只能在充分沟通和协商后用“共识”作答。

既然如此艰难，这件事为何非做不可？

嘉兴是最早开展排污权有偿使用和交易制度探索的城市之一，浙江是全国首批排污权交易试点省份，嘉善又参与了首批长三角跨区域排污权交易。将省、市、县三级的政策发展脉络串成一条线再看，或许能找到原因。

起步颇为不易

19家公司参与竞价，基础价4000元/吨·年，出价前70%的买家入围，价高者得——在浙江省排污权交易网站上，6月底，嘉兴市氨氮指标进行今年第11期竞价出让。虽然1小时内都可“亮牌”，最多出价10次，为了避免过早露出底牌，几乎所有买家都压到最后10秒出价。

“非常紧张刺激。”浙江欧仁新材料有限公司安环部经理高建辉说，他经历过其他场次的竞价，“担心无法中标，还担心价格太高，单价差几百元，总共的费用就要多出几万元甚至几十万元。”最终，13家出价更高的企业竞得指标，出让均价在每年每吨2万元左右，比基础价格翻了几番。

这便是浙江排污权交易的一级市场，针对化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等排污权交易指标，政府以竞价形式出让储备量，基本上每半个月便会组织一场交易。

排污权还需要付费使用？在浙江，企业若要上新增污染物排放量的项目，在项目环评审批前，首先便得购买排污权指标，买多少，才能排多少，到期再续费。若企业规模较大，排污数量较多，仅花在这项上的费用便要几百万元，甚至上千万元。

一开始，政府相关部门也有顾虑：原本有意到当地投资兴业的企业，得知排污需付费后，会不会阻碍项目落地决策？况且，问问周边城市，只有少数几个地方排污权有偿，企业为了节省成本，恐怕会另有选择。

追溯到20年前，嘉兴的环境承载力已频频发出警报。曾经，嘉兴面临“水乡却无好水”的窘境，成为水质性缺水地区。不少人因为听说嘉兴“龙头水不能喝”，就自带矿泉水。

节能减排迫在眉睫。2006年国家实行总量控制，并以2005年的环境统计为基础实行减排。若减排工作没完成，地方政府评优评先很难入围。且前一年考核不合格的地区，所有增加排污总量的项目不得审批。嘉兴吃过亏——当年，南湖区考核没过关，凡是产生工业废水的项目都无法落地，几乎相当于给发展按下“暂停键”。

怎么办？作为一项污染物总量控制措施，排污权交易市场是一只无形的手，提高重污染企业的环保市场准入门槛，倒逼企业出于控制成本的考虑主动减少排污。在浙江，排污权有偿使用和交易制度最早于2002年在嘉兴市秀洲区推行，2007年试点范围扩大到全市。

不过，新生事物诞生之初往往很难被接受，环境资源要从无价成为有价，这个转变谈何容易。

按照要求，新企业新项目，必须购买排污权指标才能继续审批流程。老企业老项目，只能通过激励手段鼓励企业主动缴纳有偿使用费用，从而核定初始排污权，制度推行难度可想而知。

2008年，南湖区成为首个初始排污权有偿使用试点地区。第一步着实走得吃力。老企业一次性缴纳一定数量的费用有些困难，于是，一纸诉状直接进入了市政府，10家企业联名写信，表示不愿意接受排污权有偿分配这项创新工作。

各区县生态环保部门下到工厂，一家一家上门做工作，介绍背景，说明利弊，科普环境资源有限、有价、有偿的理念。当时政策推进要靠“连哄带劝”，工作人员们准备了一套“说辞”：“排污权以后会越来越值钱，现在制度刚开始实行，买入最划算。”

各地纷纷推出“促销”活动。有的举办声势浩大的活动，现场签约，配合媒体宣传，为“排污权”扬名；有的推出优惠活动，针对初始排污权主动缴费打折，力度最大的折扣为四折；有的明确排污量在1吨以下的项目暂免费用……

截至2022年底，嘉兴有排污权确权企业3887家。随着排污权有偿使用和交易制度的推行，营商环境当真落于人后了吗？

“自从实行排污权交易制度，通过金融手段实现排污指标的流动，反倒更好保障了企业各类项目的要素供给。”嘉兴市生态环境局嘉善分局史留青说。

2007年11月，交易工作正式启动的第四天，大华纸业有限公司总经理叶流雄急匆匆地来到嘉兴排污权储备交易中心，要求购买排污指标。因大华公司要新上节能型再生造纸生产线项目，需要48吨排污权指标，企业通过自身工程减排已经削减量47.2吨，还有1吨不到的缺口。正是这零点几吨的量，把他急得像热锅上的蚂蚁团团转。最终企业花6万多元购买了排污权指标，解决了难题，也成了嘉兴市首批购买排污权的企业之一。如果没有总量来源，这个项目无法实施。

十几年后，恒颢光电科技（浙江）有限公司遇到相似难题。企业原本位于江苏昆山，今年4月因当地土地用途调整，拎包进驻嘉善中新产业园，政府为企业量身定制新的厂房。新项目来得突然，需要数十吨排污权指标，嘉善县政府手里的余量告急。要么压减产能，要么推迟投产，要么花更大价钱进行环保投入，3个选项让项目卡住了。最终，企业的投产难题也通过排污权交易解决。

这几年，挥发性有机物在浙江作为臭氧主要前体物逐渐被纳入排污权交易指标，嘉善成为长三角试点地区之一。政策发布之前，嘉善组织了一次社会风险评估，所有涉及企业700多家，邀请将近300家企业分几批进行座谈，征求它们关于排污权交易指标增加的看法。

“只有不到10%的企业表示反对，部分企业甚至在问，能不能多买点？”对于这个结果，史留青很惊喜。

跨地市交易的探索

采访那天，嘉兴市生态环境局综合处电话铃声不断响起，一家嘉兴企业想跟衢州企业进行排污权交易，企业之间在商谈价格，先跟环保部门打个招呼，若价格谈妥后，因为事先沟通过，流程审批更加顺畅。

“十四五”期间，第一笔浙江省内的排污权跨市交易，便由综合处促成。去年4月，工作人员在衢州龙游参加浙江省低碳发展中心关于排污权有偿使用和交易政策的解读培训，会议间隙交流时，他们和湖州相关负责人一拍即合，打算“撮合”一笔跨设区市的排污权交易。

早在3年前，湖州长兴南方水泥有限公司就投入3000万元，建设了一套中温中尘SCR脱硝系统，达到浙江省二阶段超低排放标准。与此同时，总投资201亿元的嘉兴桐乡时代锂电项目开工，规划建设年产40万吨锂电三元前驱体和5万吨三元正极材料，但本地排污权指标紧张，项目方正在犯难。

去年“六五环境日”那天，长兴南方水泥以每年每吨3100元的价格，将富余的78.5吨二氧化硫和138.24吨氮氧化物排污权指标转让给桐乡时代锂电项目。相较于在嘉兴本地购买政府出让储备量，这一价格让企业省下几百万元。

企业之间的排污权指标买卖，构成排污权交易的二级市场。起初，此类交易范围大多只限于同一个区县内部。

2009年，浙江成为全国首批排污权交易试点省份。浙江省生态环境厅低碳发展中心排污权交易部部长严俊介绍：“总体采用‘地方先行先试，省里逐步统一’的办法进行制度稳步推进试点工作，坚持问题导向开展制度创新探索。”

这一思路延续到地方，嘉兴市各区县在政策探索初期，形成各自不同的做法——

南湖区首次进行排污权的公开拍卖活动，买家依次举牌子叫价，不过人工拍卖、手工录入效率不高，耗时过长，一场拍卖会可能持续好几天，后来又推出排污权网络电子拍卖机制。南湖区还曾把从事服务业的个体工商户纳入排污权交易的主体范围。

秀洲区讲究“亩产论英雄”，每年对排污权的使用效率进行考核和评估，根据相关产业或交税额度和排污总量计算比例，按照使用效率将企业分为3档，排名前1/3的企业，能够以优惠价格购买排污权指标，排名位次靠后的企业，则需支付更高价格。

平湖设了个门槛，企业所需排污权指标超过1吨时才需要付费购买，同时建立排污权租赁市场，除了买卖，企业之间排污权指标的转移也可以通过短期租赁实现。

嘉善则为重大项目开通绿色通道，政府可以直接以基础价格出让排污权指标。

海宁要求，以政府出让储备量获得的排污权指标，只能由政府回购，不能直接在企业间交易。另外，海宁探索了排污权抵押制度，即排污权指标也可以作为抵押物，向银行贷款，政府从中作保。

这种情况下，若要跨县区进行排污权交易，缺乏统一的文件和制度支撑，难以推进。

不过排污权跨区域交易的需求天然存在。严俊在调研时发现，排污权交易的数量和价格存在明显的地域差异。一些经济发展相对落后的浙南山区城市，环境质量好，但招引大项目落地比较困难，运输成本和产业配套都不占优势；在一些沿海城市，引进项目相对容易，当地的排污权市场价又相对较高，排污权指标也不一定够用。所以，排污权指标的供求关系不太平衡。

如果靠行政命令调节，跨区域调配难度很大。在一定程度上，排污权便意味着发展权，指标富余的地区几乎不会主动出让，中间谈判过程也势必艰难。用市场手段调节更为合适，企业之间买卖指标，跨区域的排污权交易刚好解决这个问题。

2014年，《嘉兴市排污权有偿使用和交易办法》出台，以此为指导，嘉兴各区县间得以进行交易。2023年4月，《浙江省排污权有偿使用和交易管理办法》（以下简称《办法》）出台，标志着浙江省排污权有偿使用和交易制度全面统一。

《办法》汲取了各地探索中可复制可推广的创新制度和经验做法，比如排污权抵质押贷款、排污权租赁等；同时从公平性角度出发，进一步规范了管理要求，构建全省“一个平台、一套准则”统一化管理体系，通过明确政府公开竞价出让政府储备量、企业协议、挂牌、拍卖转让富余排污权，全面实行市场化交易。

同时，《办法》对跨区域交易做了规定，明确上年度大气、水环境质量未达到要求的县（市、区），不得开展增加本行政区域相关污染物总量的排污权交易。简单理解，环境质量不好的地区只能“卖出”、不能“买入”，其中涉水污染物限定在同一流域内进行排污权交易，避免出现区域环境质量问题。

有了省级层面统一的《办法》做支撑，嘉兴和湖州两地企业的第一笔跨市域排污权交易才得以顺利成交。2023年，单说嘉兴，已完成21笔跨区域交易，其中，18笔跨县区、3笔跨地市。

更大的长三角市场

“外地有多少，我们要多少。”恒颢光电科技（浙江）有限公司高级工程师王春雨说。最近首批长三角跨区域排污权交易中，这家是买入排污权指标的企业之一。

市场需求在，机制建立却磕磕绊绊。跨省域的排污权制度建立是跨市域的困难升级版。

此次首批长三角跨区域排污权交易探索，由浙江省牵头执行，不过这并不意味着“浙江说了算”，浙江已有的经验也不一定适用于各地，各类细节都得商量着来。

早在2022年，三省一市就有意在建设统一环境要素交易平台上做探索突破，并逐步组建试点工作专班，定期专班会商。当时，工作推进的具体路径还未确定，大家最先考虑的是常规性排污权指标，比如化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等。

不过目前，上海市、浙江省、江苏省和安徽省在排污权有偿使用和交易制度上的进度不一，办法各异。比如，化学需氧量、氨氮等是和水环境相关的指标，不处在同一流域的地区难以交易；而二氧化硫、氮氧化物等和大气环境相关，各地政策不同、价格差异过大，贸然打通交易平台，可能会扰乱原有的市场秩序。

去年6月，三省一市明确以挥发性有机物指标为交易主体——这是一项全新的指标，在长三角一体化示范区范围内，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，再加上示范区外的安徽广德，各地从零开始，同步打造长三角统一市场。

交易指标确定后，各地各自排摸买方和卖方。买方好找，一般是已经审批通过或前期提交过总量平衡方案的企业，总需求有几十吨；卖方难觅，除非进入生命周期末期的企业，其他很难再一下拿出这么多排污权指标。几番协调，最终确定13.257吨的交易总量。

无论数量多少，难得的是，参与首批交易的各个主体，已达成共识，跨区域排污权交易是大势所趋，并且意义非凡。

对于企业而言，利益仍是原始动力。同样的排污权指标，在浙江省内已开展交易的地区，通过政府储备量出让竞价的方式获得，每年每吨价格预计为1.5万元左右。此次跨区域交易中，恒颢光电以8000元/吨的价格，向安徽广信农化股份有限公司购买了2吨排污权指标。如今项目投产加速，已进入设备调试阶段。

同时，企业的选择范围扩大了。浙江欧仁新材料有限公司也参与了此次交易。“因产品迭代升级，今年我们计划新增7条生产线，排污权指标有较大缺口。”高建辉表示，企业与苏州世佳纺织印染涂层有限公司开展跨域交易，购入4吨排污权指标，“交易范围扩大，帮助我们快速补足指标、通过审批，预计今年年底前就能投产。”

长三角绿色生态一体化示范区召集几家生态环保部门开会，各地都提到，要渐渐打破污染物总量的地域隔离，不再局限于“一亩三分地”。“大气和水都会流动，长三角各城市距离这么近，环境质量的好坏是一体的。”史留青说。现在，长三角区域内，尤其在长三角一体化示范区内，生态联防联治的制度已初步建立，跨区域的排污权交易也是“必选项”。

排污权有偿使用和交易让企业生产承担环境成本，倒逼企业，费尽心思主动减排，减排量在市场上出售后，还能获益；另外，相较于行政命令式的被动减排，排污权交易更能充分发挥市场在资源配置中的作用，更加公开透明。长三角跨区域的排污权交易，也应成为长三角服务全国统一大市场建设的重要组成部分。

下一步，各地将继续扩大二级交易市场规模，比如，嘉兴正通过梳理核定名单、明确技术规范，对全市145家企业开展富余排污权技术核定，核定结果同步推送至浙江省排污权交易网和碳普惠交易网站，拓宽有需求排污单位信息获取通道。

一个活跃的长三角跨区域排污权交易市场，指日可待。

文/巩持平

编辑/倪家宁