深化土地制度改革，这一党的二十届三中全会的决策部署，又有新进展。

近日，自然资源部制定印发《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》），对深入推进全域土地综合整治工作提出明确要求，充分发挥全域土地综合整治平台作用，助力建设宜居宜业和美乡村。

“全域土地综合整治是农村土地制度改革的有力抓手，是我部贯彻落实党的二十届三中全会相关改革部署的重要举措，也是一项政策性强、涉及面广、社会关注度高的系统工程。”自然资源部国土空间生态修复司司长王磊表示，将出台实施指南，发布典型案例，指导各地用好相关政策工具包，推动全域土地综合整治工作取得实实在在的成效，努力为和美乡村建设蓄势赋能，进一步增强乡村全面振兴的动力与活力。

完成综合整治规模378万亩

盛夏时节，走进广东省湛江市吴川市长岐镇洪江村，大片整齐的稻田映入眼帘。

“前些年，这里还是一片沙地，现在已经成了良田。”当地承包户对这里的变化感慨颇深。

这是土地综合整治后的结果。曾经的长岐镇，地块细碎散乱、地力贫瘠。在耕地集中连片整治项目实施后，原来零散的126个地块整合成17个地块，整治后的地块变成平坦肥沃的水田，未来还将辐射带动周边撂荒耕地进一步流转复耕，实现了村民增收、村集体经济发展、撂荒耕地复耕复种的“三赢”目标。

“广东省地形以山地丘陵为主，耕地后备资源不足，降水多但水资源时空分布不均。在工业化、城镇化快速发展过程中，其耕地面积不断减少，耕地‘破碎化’程度加剧，严重影响耕地集中连片保护和规模耕作，也给重大项目落地和土地成片开发带来困难。”广东省自然资源厅党组成员、副厅长屈家树指出，全域土地综合整治以耕地“数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更集中”为目标，统筹推进高标准农田建设、垦造水田、恢复耕地等项目，推动耕地集中连片整治，逐步解决耕地碎片化问题。此外，全域土地综合整治能有效破解空间布局无序化、土地利用低效化、生态功能退化、区域发展不平衡等问题。

记者从自然资源部了解到，2019年以来，自然资源部部署开展了全域土地综合整治试点，共指导25个省实施了356个以乡镇为单元的试点，还支持了浙江宁波、福建泉州、广西崇爱高速公路沿线等不同尺度56个试点。此外，各地还自行开展了892个以乡镇为单元的试点。截至2023年底，全国1304个试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验，在保护农耕肌理，留住乡韵乡愁；释放发展空间，助力乡村振兴；修复生态基底，提升人居环境；深化制度改革，共享土地红利等方面发挥了重要作用，已成为优化空间布局、服务乡村全面振兴的重要平台。

新时期土地整治工作新形态

全域土地综合整治是农村土地制度改革的重要内容。

党的二十届三中全会提出，要深化土地制度改革。为贯彻落实这一要求，自然资源部发布《意见》，对深入推进全域土地综合整治作出安排部署。

据王磊介绍，全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村的一项空间治理活动。

《意见》的出台，与学习运用“千万工程”经验密切相关。“土地整治一直是‘千万工程’迭代升级的重要平台和抓手，能够系统解决钱从哪里来、人往哪里去、地从哪里出的问题。”王磊说。

《意见》明确，坚持省负总责，由省级制定实施意见或管理办法；县级统筹谋划，合理划分实施单元；鼓励群众全过程参与，科学编制实施方案；依法依规开展项目立项、实施、验收等工作，落实后期管护责任，做好地籍调查和确权登记。其中，对实施单元划分、国土空间规划衔接、实施方案审批等提出具体要求，为各地开展工作提供了清晰路径。

《意见》提出，在保持空间布局总体稳定的前提下，可对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。具体来说，针对农用地集中连片整治、建设用地整理、自然生态本底保护修复等主要整治内容，明确了整治目标、任务、支持政策和底线要求，并对整治工作中“三区三线”优化微调、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策运用作出详细规定。

与以往土地整治相比，全域土地综合整治有何特别之处？“作为新时期土地整治工作的新形态，土地整治在不同时期、不同发展阶段，承载和发挥着不同功能，其内涵也随着经济社会的发展而不断拓展。”王磊说，全域土地综合整治是新时期土地整治工作的新形态，主要呈现出不同于以往土地整治的五方面显著特点：一是更加强调从区域规划角度，对农村一定区域内的国土空间利用进行整体提升；二是更加注重服务城乡融合发展，着力补齐乡村基础设施短板，促进城乡之间要素流动；三是更加注重土地整治平台作用的发挥，通过“土地整治+”等方式，为农村注入新产业、新业态，为乡村振兴提供动力；四是更加注重以人为本，不断满足人民对美好生活的需要，既为农民提供财富收入，也提供更好的生态环境产品；五是更加注重探索在农村空间实施国土空间治理的有效路径，将土地整治作为落实国土空间规划的重要抓手和持续优化空间格局的有效手段。

关注群众权益保障制度设计

全域土地综合整治工作归根结底与广大农民群众利益密切相关。

“《意见》在制定过程中，特别关注群众权益保障相关制度设计，对更好发挥群众主体作用和保护群众合法权益提出了明确要求。”自然资源部国土空间生态修复司副司长李建中说。

据了解，《意见》建立“全流程”的群众参与机制。在确定整治区域环节，对划入实施单元内的村庄，要求在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。在制定实施方案环节，要求切实发挥专业机构、本地村民作用，确保方案体现村民意愿、具有实用性；方案编制完成后，需充分征求所涉及村庄的村民意见，并取得农村集体经济组织或村民委员会同意。在项目实施环节，对当地群众可直接参与的，鼓励群众以投工投劳等方式参与实施工作；在项目验收环节，鼓励吸收当地群众代表参与验收，增强认同感。此外，涉及永久基本农田调整的，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布，接受群众监督。

《意见》建立“全方位”的权益保障机制。在总体要求上，落实党中央决策部署，坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度。

在方式方法上，《意见》要求站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督，运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。

在具体工作上，《意见》坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄集聚区；涉及村庄撤并的要符合党中央、国务院有关要求，并做好社会稳定性评估和风险监测评估；不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，也不得强迫农民“上楼”；拆旧建新中要妥善安置好群众生产生活，涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧；发挥现有土地经营权主体的积极作用，并保障其参与权和合法权益；坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为，切实维护群众合法权益。

《意见》还规定了各项政策的底线要求，明确省负总责、市级监管、县乡实施的工作原则，要求建立全过程监管机制，对于实施中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。

文/张维

供图/视觉中国

编辑/倪家宁