这是11月5日拍摄的韩国首尔市德寿宫的秋景。

十几年前，韩国掀起声势浩大的“迁都”热潮，在韩国中部打造新行政首都“世宗市”，后由于政治、经济等诸多原因，“迁都”计划被废弃。如今，韩国人改弦易辙，转而回归扩容模式，谋划扩大首尔的行政区划，继续摊大首尔。

据韩国媒体报道，韩国执政党国民力量党日前组建特别委员会，讨论把京畿道金浦市并入首都首尔特别市的方案。如果这一方案获批，首尔总面积将增加大约45%。当前，这一方案尚处于酝酿阶段，如同之前的“迁都”方案一样，不一定能顺利落实。但无论如何，人口膨胀的首尔，急需想办法提升承载力确实是现实的问题。

韩国首都首尔离三八线不远，冷战时期其人口处于自然增长阶段。冷战结束后，尤其是1998年亚洲金融危机对韩国经济产生了巨大冲击，越来越多的韩国人到首都经济圈寻找就业机会，首尔人口开始急剧增长。2002年，卢武铉竞选总统时打出“迁都”牌，要将首都从首尔迁到110公里以南、人口不过50万的世宗市。卢武铉宣称迁都目的有二：让首都远离军事分界线；地处国家中心地带的首都，可以带动全国经济社会均衡发展。

从一些国家迁都的先例来看，韩国迁都设想符合逻辑。在世界上，出于政治、军事、经济、人口等各种因素考虑，将首都从一个城市迁往另一个城市或者干脆新建一个首都的例子并不鲜见。二战结束以来，全球已有20多个国家实施了迁都。

拉美的巴西是一个迁都成功的范例。巴西历史上北穷南富，经济发展极不平衡。巴西曾在萨尔瓦多和里约热内卢两座海滨城市建都。为推动内陆经济发展，加强对各州的管理，1956年，时任巴西总统库比契克决定迁都内陆。在不到4年的时间里，巴西高原之上建起了一座别具一格的现代化城市巴西利亚。巴西利亚的城市规划举世闻名，国会、大教堂、伊塔马拉蒂宫等众多独具匠心的建筑物成了巴西利亚的重要名片。1987年，联合国教科文组织将巴西利亚列入世界文化遗产。迁都扭转了巴西南北发展不平衡的现象。如今巴西利亚发展成为一个拥有近300万居民的大都市，多年来人均国内生产总值位居全国第一。

当然，迁都都要经历一些阵痛期。一是需要强有力的领导人或政府拍板决断，二是城市建设、经济发展与民众生活形成良性循环需要时间。1997年，在首任总统纳扎尔巴耶夫的推动下，哈萨克斯坦将首都从地处国境线附近的阿拉木图（哈全国最大城市）迁至国家中部的阿克莫拉，次年更名为阿斯塔纳。哈政府认为阿拉木图的发展接近极限，而阿斯塔纳地理位置更佳，可以从政治、经济上更好地辐射全国。2011年，笔者曾到访阿斯塔纳，总统府、议会、政府部门等新城框架已建成，气象不凡，惟人气稍显不足。

后来，笔者前往缅甸新建首都内比都，才见识真正的人气不足。2005年11月，缅甸军政府突然将首都从仰光迁至仰光以北约400公里、缅甸中部“蛮荒之地”的彬马那镇地区，后命名为内比都，世人为之愕然。对于缅甸突然迁都，有人解释说可以避免首都受到外来直接军事威胁，地处中部的新都可以更好地开发内陆、管理全国。

2014年，笔者去内比都采访时，当地尚在建设之中，新建的豪华宾馆外面是水稻田，八车道的城市主干道鲜见车辆。内比都郊外，新建的机场犹如鬼城，除了笔者乘坐的大巴车不见其他车辆，连接待笔者的官员都误以为走错了路。十来年过去，从媒体报道看，如今内比都慢慢有些人气，人口已近100万。

纵观各国迁都，政治因素是首要。当年卢武铉宣布迁都计划之后，韩国朝野就此展开政治绞杀。卢武铉的对手指责其是为了世宗市地区的选票，迁都乃是收买人心。2004年，卢武铉的迁都提议遭到宪法法院否决。卢武铉随后提出第二套方案，将除外交通商部、国防部、总统府和议会以外的行政机构移至世宗市。几年后，上台执政的李明博更改了世宗建设方案，将世宗打造成一座“教育和科技新城”，但政府机构都留在首尔。

既然政治决定着韩国无法迁都，扩容似乎就是唯一的出路。韩国统计局2020年发布数据显示，首尔及其周边地区人口达到2590万，首次超过韩国全境其他所有地区人口总和。这是韩国统计局1970年开始记录人口数据以来，“大首尔区”人口第一次占全国人口半数以上。

 近年来，随着首尔房价居高不下，出现人口向首尔周边地区扩散情况，扩容分享首都红利成为首尔周边地区的普遍期待。不过，将金浦并入首尔方案也引发争议。一些城市规划专家认为，国民力量党未做充分评估就仓促推进，可能引发不良影响。最大在野党共同民主党坚决反对，称国民力量党此举旨在明年4月国会选举前笼络人心。

看来，围绕扩容，韩国政坛又将展开新一轮政治角力，如同当年“迁都”一样。

文/向长河（国际问题学者）

图源/新华社