需要建立防范化解地方债务长效机制

在三年疫情冲击等多种因素影响下，一些地方还本付息压力加大，债务风险增加，2023年也成为地方化解债务风险关键一年。

从7月中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案，到此后财政金融合力化债，比如今年以来发行特殊再融资债券约1.38万亿元；从10月底中央金融工作会议强调，建立防范化解地方债务风险长效机制等，到政府和社会资本合作（PPP）新机制出台，以及12月中央增发的万亿国债开始落地，年内化债动作频频。

多位地方债专家告诉第一财经，今年一揽子化解地方债风险举措有新突破，力度空前，地方债风险得到明显缓释。未来化债一大关键将是统筹好地方债风险化解和稳定发展。预计明年还会有部分特殊再融资债券发行，金融机构也将继续助力地方化债。财政政策将适度加力，且中央承担更多赤字，给地方化债营造有利环境。

今年化债力度空前，风险缓释

近些年经济增长承压，尤其是三年疫情冲击下，叠加大规模减税降费，以及房地产市场低迷等影响，地方财政收入受到明显冲击。而地方刚性支出不减，尤其近些年是地方债务偿债高峰期，偿债支出增加，地方财政收支矛盾加剧。

目前中国地方政府债务风险总体安全可控，但债务分布不均，在财政收支矛盾加剧的大背景下，一些地方还本付息压力较大，化债面临困难。

比如4月份贵州省人民政府发展研究中心一篇调研报告提及，一些地方受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决。

为了防范地方债务风险，7月24日的政治局会议首次提出制定实施一揽子化债方案。

在财政部推动下，贵州、云南、湖南、内蒙古、辽宁等20多个省份合计发行了超过1.3万亿元特殊再融资债券，用于偿还存量债务。这也被市场普遍认为用于置换部分存量隐性债务。

中国人民银行等金融部门也出台政策，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险、严控增量债务。央行甚至表态，必要时将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，7月政治局会议提出“一揽子化债方案”后，各地积极推动区域内债务化解，2023年地方债风险化解的力度、进度、效果和各方重视程度都高于历次化债。

“中央部署后各部门各地方陆续摸底并采取了实际方案，地方债务风险没有演化为金融风险和社会风险，短期风险在缓释，有利于为中长期建立长效机制腾出空间。”罗志恒说。

东方金诚首席宏观分析师王青表示，今年在地方政府土地出让金收入持续下降的背景下，化解地方债风险的迫切性有所上升。与前些年相比，今年在化债范围、具体方案等方面有了新突破，并明确要求“建立防范化解地方债务长效机制”。在一系列化债措施推出后，地方债务风险显著缓解，其中城投债收益率显著下降，特别是低评级城投债收益率下行幅度更大，一段时间甚至出现了“疯抢”城投债现象。

除了上述财政金融直接化债举措外，今年也有不少客观上支持地方化债的措施。

比如，近期中央增发1万亿元国债，全部通过转移支付方式安排给地方用于防灾减灾救灾和灾后恢复重建，本金利息由中央财政承担，不增加地方财政负担。“这客观上有利于缓解地方收支矛盾，有利于减轻地方化债压力。”罗志恒说。

另外，11月初PPP新机制出台，明确PPP应全部采取特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。这也有利于避免一些地方借此新增地方政府隐性债务。

财政部近期公开表示，近年来，通过相关部门和地方政府持续努力，我国防范化解地方政府债务风险的制度体系已经建立，地方政府违法违规无序举债的蔓延扩张态势得到初步遏制，地方政府债务处置工作取得积极成效。地方隐性债务规模逐步下降，风险得到缓释。

兼顾安全与发展是难点

不久前的中央经济工作会议在部署明年经济工作时，提到持续有效防范化解重点领域风险。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。

这意味着化解地方债务风险成为2024年一大工作重点。

王青表示，中央对地方化债范围明显扩大，以前强调防范化解地方政府债务风险，而今年将其扩大为化解地方债务风险。这意味着继地方政府隐性债务之后，地方城投平台各类经营性债务也将全部纳入风险防范化解范围。背后是地方政府土地出让金收入下降后，城投平台各类经营性债务风险也在上升，而将这些债务纳入化债范围，有利于全面控制地方债务风险，进而减少对宏观经济回升向好可能带来的扰动。

对外经济贸易大学教授毛捷表示，为了防范地方债务风险，目前在地方债务统计口径上更广，一些以前地方表外的债务也纳入了监控。由于全口径统计，地方债务规模更大，在短期也加大了地方债务偿还压力。一些此前已经走出债务高风险预警的地方，有很大概率重回高风险区。另外更多类型表外债务纳入表内进行监测，一些相关项目融资也会受到影响。

毛捷认为，全口径统计地方债务出发点是好的，但也要兼顾平衡好防风险和促发展。未来在继续加大对地方债务监管力度的同时，要继续推动政府投融资平台公司市场化转型等。

“明年中央还会继续支持地方化债，比如可能继续发行特殊再融资债券。虽然只是债务形式转换，地方政府债务并未减少，但很有必要，因为一些隐性债务借此显性化了。”毛捷说。

中央财经大学教授温来成认为，目前各省经济社会发展不平衡，债务风险也不同，总体来看，风险更多在中西部一些地区。而经济大省相对风险较低，需要加快发展拉动全国经济增长。

“明年地方债管理上要平衡好债务化解和经济增长，一方面继续发行总额不低于今年9万多亿元的地方政府债券，来推动经济增长和风险化解。另一方面要保证政府债务按时还本付息，城投债按期兑付不违约。” 温来成称。

中证鹏元高级研发董事袁荃荃表示，今年地方化债最大的特点是中央给予大力支持。明年预计特殊再融资债券还会继续发行。城投公司融资监管将继续趋紧，官方名单内平台公司借新还旧会得到支持，通过特殊再融资债等方式逐步消除存量隐性债务。而名单外的平台公司债务风险可能由投资人自行承担，以实现隐性债务新老划断，避免风险无序扩张。

王青认为，考虑到2024年地方政府土地出让金收入还有可能进一步下降，预计明年特殊再融资债券还会较大规模发行，初步估计发行量会在2万亿至2.5万亿元之间。更为重要的是，2024年将全面推进城投平台经营性债务重组，在政策性银行、各类商业银行全面参与下，现有城投平台债务将大规模实施“置换”和“展期降息”。这将是短期内缓解地方债风险最有力的举措。

罗志恒则称，明年继续发行大规模特殊再融资债的空间不大，目前地方政府债务结存限额已大幅减少，截至12月18日地方债结存限额约1.4万亿元。

中央经济工作会议要求，明年积极的财政政策要适度加力、提质增效。王青表示，着眼于统筹好地方债务风险化解和稳定发展，在财政政策“适度加力”背景下，预计2024年目标财政赤字率将设定在3.5%左右，且新增赤字将主要由中央政府承担；2024年新增地方政府专项债规模也会达到4万亿元左右，较上年上调2000亿元。

“从有效防范化解重点领域风险角度出发，2024年有必要进一步加大房地产行业支持政策力度，引导行业尽快实现软着陆。这对化解地方债务风险具有不可替代的重要作用。”王青说。

而在罗志恒看来，通过特殊再融资债券等化债是治标，而非治本。明年及未来的化债重点在于推动城投平台转型，通过体制机制的联动改革抑制隐性债务产生的土壤。在稳定宏观税负的同时，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。

编辑/范辉