为落实党中央、国务院关于机构改革的决策部署，深化债券注册制改革，助力提高直接融资比重，中国证监会近日发布《关于深化债券注册制改革的指导意见》（以下简称《债券注册制改革指导意见》）和《关于注册制下提高中介机构债券业务执业质量的指导意见》（以下简称《中介机构债券执业指导意见》），推动债券市场更好服务实体经济高质量发展。

统一公司债券监管

西北政法大学教授强力称，证监会此时出台上述两部指导意见，恰逢其时。2020年施行的新证券法明确规定，公开发行债券实行注册制。实行注册制，可以大大提高债券发行审核工作效率和可预期性，有助于激发市场创新发展活力。如今股票发行的注册制改革已在所有板块、各证券交易所全面启动，作为一种有价证券，公司债券的注册制改革亦必须加快推进。

今年3月发布的《党和国家机构改革方案》明确：“划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。”这意味着长期以来存在的公司债券多头监管问题有望就此结束。

由于历史原因，公司债券由中国证监会监管，企业债券由国家发改委负责，金融债券则由中国人民银行负责。

相较而言，公司债券和企业债券本质上相似，都是着眼于公司（企业）的发展而发行的债券，只在审核机构之间存在差异。据北京市盈科（郑州）律师事务所管委会主任李曙衢介绍，公司债券主要是在证券交易所或全国中小企业股份转让系统等场所公开发行并交易或转让，发行主体多为上市公司或挂牌公司，也允许符合条件的未上市公司发行；企业债券的发行主体一般为中央政府部门所属机构、国有独资企业或国有控股企业。实现统一后，只要具备债券发行条件的企业，均可按照规定发行公司债券，发行主体、发行对象及交易规则、市场将实现一致。

强力称，今年4月21日，证监会、国家发展改革委发布关于企业债券发行审核职责划转过渡期工作安排的公告，明确过渡期为6个月，在过渡期内企业债券受理审核、发行承销、登记托管等安排保持不变。自4月份起开始发行的企业债券，交由证监会统一监管。即由发行人向证券交易所提交审核材料，符合条件的由交易所向证监会提交报告，完成注册程序。

此前发行的企业债券分批移交。在这些安排明确后，证监会及时就两份指导意见发布征求意见稿，向社会公开征求意见，如今正式发布，时间正合适。

李曙衢说，就程序上讲，公司债券注册制改革与股票发行注册制改革在程序上趋于一致，均由证券交易所等承担公开发行债券审核主体责任，全面审核判断发行人是否符合发行条件、上市条件和信息披露要求并出具审核意见。中国证监会以证券交易所等审核意见为基础履行注册程序。

优化债券审核机制

据证监会有关负责人介绍，《债券注册制改革指导意见》根据证券法、企业债券管理条例、公司债券发行与交易管理办法等法律法规相关规定而制定。

《债券注册制改革指导意见》督促发行人做好融资统筹规划，防范高杠杆过度融资，实施发行人分类监管，提高优质企业融资便利性，健全以发行人质量和偿债风险为导向的中介机构尽职调查体系，提升尽职履责有效性，畅通违约债券出清渠道，持续完善市场化、法治化、多元化的债券违约风险化解机制，持续优化债券市场发展生态。

其核心要素是，坚持制度化规范化透明化的原则，按照统一公司债券和企业债券、促进协同发展的思路，对深化债券注册制改革作出系统性制度安排。

《债券注册制改革指导意见》提出了4个方面12条措施。在强力看来，这些措施具有很强的内在逻辑性，环环相扣。首先是优化债券审核注册机制。强化以偿债能力为重点的信息披露要求，建立分工明确、高效衔接的审核注册流程，完善全链条监管制度安排，加强质量控制和廉政风险防范。

其次是压实发行人和中介机构责任。明确发行人应当严格履行本息偿付义务，加强募集资金管理。提高优质企业融资便利性，积极服务国家重大战略和重大项目建设。压实中介机构“看门人”责任。

发行后是存续期监管问题。因此接下来是强化债券存续期管理。要完善债券日常监管体系，健全市场化、法治化、多元化的债券违约风险化解机制。

最后是依法打击债券违法违规行为。加大对债券严重违法违规行为的查处力度，构建行政、民事、刑事立体化追责体系。着力建设以机构投资者为主的债券市场，健全投资者保护机制，保护投资者合法权益。

提升中介执业质量

强力称，在注册制下，投资者基于公开的资料进行投资判断，而为之把关的正是中介机构，因此，无论是股票发行的注册制改革，还是债券发行，都要强化把关人之责。《中介机构债券执业指导意见》以系统完善中介机构执业规范为核心，以总结此前的成功做法和实践中出现的问题而制定。

《中介机构债券执业指导意见》遵循债券市场发展规律，加强监管，压实责任，明确了服务高质量发展、强化履职尽责、深化分类监管、严格监管执法4方面原则，并提出了5个方面共14条措施。

强化承销受托业务执业规范。指导意见完善以发行人质量为导向的尽职调查体系，强化主承销商督促发行人提升信息披露质量职责，加强承销环节全过程规范管理；增强受托管理机构持续跟踪监测和主动管理义务等。

着力提升证券服务机构执业质量。明确提高会计师事务所、律师事务所、信用评级、资产评估等执业质量监管要求，实现中介机构债券业务全覆盖。

同时强化质控、廉洁要求和投资者保护。强化内控部门对业务前台的有效制衡，突出防范债券发行中商业贿赂、不当承诺等廉洁风险点。

依法加强监管。完善监管制度规则，加强中介机构检查督导，强化债券承销分类管理。

完善立体追责体系。强化行政追责，推动行政追责和司法追责的高效联动。

中国证监会有关负责人表示，下一步，中国证监会将扎实推进债券注册制改革走深走实，加快完善公司（企业）债券制度规则体系，持续推进审核注册工作制度化、规范化和透明化，强化债券全链条监管和风险防范，全面深化债券市场功能，更好支持国家重大战略实施和重大项目建设。

文/周芬棉

编辑/倪家宁