中国城镇化的方向或将迎来新转折，摊大饼式的城市扩张一去不返。

5月6日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，就县域经济发展作出部署，推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升县城发展质量，防止大拆大建，贪大求洋，严格控制撤县建市、设区。

持续多年的城市规模扩张热潮被按下暂停键，与去年国家发改委首次提出“慎重”撤县设区相比，今年中央高层的表述已变化为“严格控制”。

近三个月内有关部门就此密集发声，今年的国务院政府工作报告中出现了“严控撤县建市设区”的提法，3月，国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提及“慎重从严”撤县设区，严控省会城市规模扩张，被外界认为是城镇化发展转折的信号，直至日前两办文件落地，一条新型城镇化路径更趋清晰。

过去近30年间，中国以大城市化建设为主，依赖城市面积扩张为主要路径的城镇化无疑来到新的历史节点。未来，城镇化将转向以县域经济发展的主战场。

5月9日，在一场聚焦县域城镇化与乡村振兴的论坛上，多位学者也就此给出判断。中国农业大学国家乡村振兴研究院常务副院长李小云认为，两办文件的出台，正标志着中国城镇化建设的重大转折，也为县域经济发展重新给出战略指引。

中国社科院农村发展研究所所长魏后凯分析，中国的城镇化战略转型，将就此从高速城镇化转向高质量城镇化、就地就近城镇化，以县城为支撑的城镇化，“更加重视地级以下城市发展”。

风向变了

城镇化路径的风向变化有迹可循。

回顾过去城镇化历程，在此轮政策变化之前，“大城市化”作为城镇化的主要方向，一直受到各方鼓励。自1997年国务院为保护耕地资源几乎“冻结”撤县设市，此后几十年间，撤县设区成为城镇化发展的主基调。

据民政部数据显示，2010年至2020年间，中国共撤销149个县，相应增加120个市辖区、18个县级市，其背后无疑源自过去城镇化长期以来的依赖路径：做强省会，做大城市，不断扩张城市规模，集聚人口来获得经济发展的规模效应。

华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓在接受南都记者采访时曾用了一个颇为形象的表述来描述撤县设区：“就像一个原本独立的公司（指县）加入集团大公司（指地级市或副省级城市、直辖市）统筹抱团发展，集团大公司空间体量得到提升，而县同时获得更坚实的发展支撑。”

近30年来，随着城镇化不断推进，撤县设区从直辖市、省会城市不断扩张至次中心城市。不可否认的是，撤县设区等动作在一段时间内快速提高了中国的城镇化率，同时建设了一批超大城市，特大城市，提升了城市发展水平。

根据第七次全国人口普查数据，超大城市即常住人口达1000万以上的目前为7个，特大城市即常住人口达500万以上的目前为14个。按照上述21个城市计算，其城区常住人口即达2.1亿余人。另据国家发改委最新数据，2021年年底，中国常住人口城镇化率为64.72%，中国城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，这也意味着，1800余个县，仅容纳了全国不到30%的城镇常住人口。

这一城镇化路径导致出现城镇化的两极化似乎成为必然。“不少地区特大城市、超大城市出现‘城市病’，而中小城镇不断衰弱，城镇化规模格局不合理。”魏后凯在论坛上明确指出过去城镇化发展的突出问题。

不仅是特大城市、超大城市与中小城镇之间差异扩大，县域之间的不平衡发展也已成为社会共识。近年来，不少县城人口流出，鹤岗等县城房价创新低，不断引起公众高度关注，与之形成鲜明对比的是，以县域经济排名第一的昆山为代表的43个经济强县，其GDP突破千亿元。

2020年7月，国务院常务会议曾提出，要加大以县城为载体的城镇化建设，为部署县域经济发展释放信号。

但政策的风向并非一开始即能十分明了。南都记者注意到，去年多地出台“十四五”规划，多个省会城市诸如郑州、合肥等依然在其规划中要求加快撤县设区。

更为明确的政策转向来自去年3月，国家发改委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上点名超大城市要“瘦身健体”，因新冠疫情暴露超大城市抗风险能力不足，要求疏解人口资源，加强与周边中小城市联动发展。此后国家发改委接连喊话，直到此次两办文件出台。

如果说因过去城镇化发展暴露问题，此次要求补足短板，强调城镇化更为均衡发展，是重新部署县域经济之路的重要原因，那么不难看出，新冠疫情无疑间接加速了此轮改革。

此次两办文件中也专门提出对城市风险的防范要求：要统筹发展与安全，防控灾害事故风险，防范地方政府债务风险。

受新冠疫情影响，各国经济蒙受损失，我国提出构建国内国际双循环经济发展格局，毋庸置疑的是，布局县域，背后亦有经济发展的考量。

两办文件要求，从县城产业配套，公共服务、基础设施等地方着力，提升县城发展质量，一方面满足农村人口、居民生活需求，另一方面为扩大内需提供支撑。

县城集聚

国家发改委习近平经济思想研究中心主任史育龙近期撰文中透露，县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的二分之一左右，县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民三分之二左右。“通过加大投入推进县城建设，可形成当期投资，完善的公共设施也可吸引产业投资，促进居民消费，形成良性循环。”

值得注意的是，这一政策导向，绝非仅从行政层面强力重构关系和资源配置，以行政手段调节市场经济，不可忽视的一个社会变化是，更多县城正在成为农村转移人口的现实选择。

5月6日，国家发改委相关负责人在解释为何部署以县域为载体的新型城镇化的背景时表示，在城镇化进程中，农民至县城买房子，向县城集聚已成为普遍现象。

这与大众印象中大量县城不断人口流失的判断截然不同，这一观点也被中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁佐证。“河南某县的县长告诉我，全县有50%以上的农民都进了县城，过去农民工进城是回村盖房，现在是农村房子大量闲置，大量人口到县城买房，甚至于在县城买房成为了农村娶妻的硬件条件，中央考虑在县城解决留守子女教育问题、农民定居问题，是非常现实的政策选择。”

魏后凯也对此认可，他曾在2020年对10个省300余个村庄做过调研：“农村外出就业到哪比较好？有33.6%的人选择到县城和县级市，30.4%的人选择到地级市，县城还是排在农民心中的首位。”

现实层面因涉及户籍人口和外来人口利益关系的较量，让大量像候鸟一样迁徙又不再适应农村生活的新生代农民工，转而不得不回到家乡县城买房置业，这一选择背后的需求，也被中央高层所关注。

南都记者注意到，此次两办文件专门强调，要健全农业转移人口市民化机制，全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，同时要求增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，要让农民到县城就业安家规模不断扩大。

李铁预判，中国1800余个县城，数量众多，有较好的承载能力和发展空间，未来将成为更多农村转移人口的选择。

城乡连接点

县城，长期以来在中国的政治、经济、文化层面有着复杂的意味和内涵，其在政治治理逻辑中亦占据特殊的地位，“郡县治而天下安”，无论是封建时期还是乡土社会，县域都是重中之重。在多年以大城市化为主要路径的城镇化发展之路后，重新将县域摆在如此重要的地位，似乎颇有重回传统之味。

论坛上，多位学者就此多次强调，以县域为重要载体的新型城镇化之路，绝不是否认过去提出的城镇化发展战略。

“提以县域为载体的城镇化，不是对大城市发展的反对，不是否定大城市化发展，也不是否定都市圈的发展战略。我们要尊重城乡转型的基本规律，中国的城市化已趋近70%，按照客观规律已经进入城乡融合阶段，在这一阶段如何调整资源分配，如何重构城乡关系，需要重新思考县域要发挥什么作用。”中国人民大学经济学院院长刘守英说。

李铁也认为，重新布局县域经济，绝不是新政对此前既有规划的替代。“上个世纪末到如今城镇化的提法很多，不等于一个提法提出就覆盖了另一个提法，彼此之间是相对平行的战略，这个一定要特别澄清。推进县城的城镇化，是根据现实人口流动状况，根据实践经验作出合理性的政策调整。”

在新型城镇化道路之下，县域应该扮演什么角色，寻找何种发展之路是学者们的关注焦点，一个共识是，县域经济的发展，应着重将其放在城乡融合的背景之下寻找定位。

刘守英提出，从两办文件来看，当前的县域定位，应该是乡村和城市的连接点，从更为宏观的发展方向看，不同区域的县城应发挥不同的功能。

他强调，县域未来的经济发展，既要避免过去极端城市化的误区，同时也要避免重回乡村的思维，也绝不是在城乡两极化发展之下打补丁，县城要真正找到适合自身的特色发展之路。“比如目前中国已经制定都市圈发展战略，在此基础上，都市圈周边的郊县要思考如何发展。在都市圈中，很多县城是碎片化的，如何避免大都市圈外郊县的凋敝，首位度很高的城市郊区怎么发展是未来亟须破题的问题。比如一些中西部地区，县城做产业，和东南沿海县城比是没有竞争力的，还是要依靠特色产业来发展。”刘守英说。

警惕县城房地产泡沫

重新强调推进以县城为重要载体的城镇化建设，无疑有过去诸多历史原因，也有需要应对的现实需求，可以预见的是，在未来一段时间，大量的资源将投入到县城建设之中。从更长远来看，学界业界更关注的是可能面对的新挑战。

中国人民大学原教授、农村问题研究专家温铁军提出，目前大多数县已完成了城市化，即参照城市标准完成了大部分建设，尤其是县一级的中产阶层，在县级城镇的生活与在城市的中产生活无太大差别。但很多地方城市化的发展并未能带动周边的县域经济，如何避免在新一轮城镇化中，再次出现县域内的两极化现象需要认真考虑。

他认为，目前县域经济更关注中心城镇，下一阶段县域发展，应侧重就地城镇化，强调县域内的均衡发展，尤其要考虑城乡融合。县域需要产业，也需要考虑将乡村中小企业的发展和乡村城镇化结合，更要警惕县域内出现房地产泡沫，不能让农村转移人口为县域房地产泡沫接盘。

魏后凯也强调，新一轮以县城为载体的城镇化，绝不是房地产化，县域的良好发展依赖产业集聚。“要有产业支撑就业岗位，完善的基础设施和公共服务吸纳人口，还要警惕城镇化的房地产化，农村的空心化以及农村老龄化问题。”

李小云提出，县域经济要发展产业是关键。“县域经济如何形成新增长点，如何吸纳就业，把农村人口降下来，依托县城为载体搞城镇化，是要把人从乡村搞出来，不是农民要离土，而是要让农民不靠农业为生。”

对于下一轮县域发展，他也提出了疑问，县域提供更完善的社会服务需要大量的政府投入，成本由地方政府承担，“但客观上来说，大多数县域经济，农业的占比仍然很高，财政没有那么多钱”。

刘守英也表示赞同：“一些传统县城，如果产业做不起来，又有房地产泡沫，怎么解决，这些县域的公共服务投资是划算的吗？一些适合农民工落脚的县城，又应该怎么在产业和公共服务上服务他们，这是未来要破题的问题。”

李铁则持有不同观念。他认为，农民到县城买房是刚需，只要人口集聚就会出现相应的产业，无须对此过多担忧，县城发展重点要解决的问题，是尽量避免采取高标准化、样本化、大城市化的发展模式。“对县城来说，最稀缺的是适当提高适合其收入水平的公共服务，而不是要拔到都市圈的水平，我最怕的就是基础设施要达标，树要种多少，路要多宽，这不是我们的目标，而是要给进城农民提供更优质的公共服务，比如教育、医疗，这是最关键的。”

学者们的普遍共识是县域发展应因地制宜。“有什么样的发展条件，适合发展什么产业就发展什么产业，县域经济的两个支柱，一个是中小企业，一个是城镇化，我们不妨回顾一下过去15年县域发展有哪些经验教训，未来更多地把问题转向现实。”温铁军说。

文/蒋小天

编辑/倪家宁