在中国古代地方监察制度史上，明清督抚制度有着极为重要的地位。督抚监察权行使的规范性以及督抚监察权的监督与制约的严密，对保持地方稳定、维护中央集权制度发挥了重要作用。

明清督抚制度的形成和演进

明太祖吸取历朝治乱经验教训，非常重视监察制度的作用。洪武九年（1376年）废除明初沿用元代的权力过大且对中央集权造成威胁的行中书省，将各省的行政机构一分为三。设承宣布政使司管民政财政，设都指挥使司管军政，设提刑按察使司管司法和监察。三司并存，不相统属，独立行使各自权力，相互制衡，以加强中央对地方的控制。凡省内重大事务则须由三司共同议定，经朝廷批准后加以执行。但省级三司之间互不统属，遇有重大事务，各司之间协调不易，难以决断，影响施政效率。为了解决这一问题，总督巡抚制度遂逐渐产生。

巡抚制度在洪武、建文年间已经开始萌芽。永乐十九年（1421年），朝廷派遣尚书蹇义等八人分巡各省，标志着明代巡抚制度开始形成。宣德五年各省巡抚制度基本确立。景泰四年，巡抚加都察院副都御史或佥都御史等衔成为定制，以行使监察职能，故其权力以“举劾最重”。杨继宗以佥都御史巡抚云南，“劾罢不职者八人”。广西巡抚李实劾奏佥事黄润玉“不谙刑律”，黄被左迁知县。大同巡抚韩雍“劾总兵、参将贪财、弛备，皆逮于法”。

正统年间，因涉及跨省的动乱时有出现，而各省巡抚往往“不能振联属之策，兴讨罪之师”。于是，出现处理军务的总督之设。其后总督权力逐渐涉及行政事务，掌控地方军政。至正德、嘉靖年间，总督在各地先后设置。由于总督带都察院都御史或副都御史衔，是朝廷监察官，“督抚带风宪之衔，不独地方利弊可言，即朝廷大政无不可入告”。万历中，晋抚魏允贞、淮抚李三才“皆极论天下事，读其奏疏，即科道亦不多见”。总督与巡抚的关系上，巡抚受总督节制却不隶属于总督。督抚既属地方的监察系统，又掌控地方军政事务，“统治兵民，刺举司道，一方治乱，盖所攸系”。对于明代政治产生了重要影响。

清初地方监察基本沿袭明朝制度，督抚在清代已经成为地方最高军政长官。总督和巡抚由于兼宪衔，属于中央监察系统的一部分，有权监察和考核地方各级官员，“以整饬官方为己任，遇有不肖属员劣迹昭著，一经访闻，即当随时参劾”。在明朝地方监察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在顺治时期实行了十四年，顺治末年即被废止。督抚身为封疆大吏，但督抚衙门的正式官员只有总督或巡抚一人。这样一种体制设计也意味着督抚虽然号称对地方事务无所不统，然而实际并不处理具体事务，地方具体事务则由布按二司执行。在清朝前期，督抚任期也较短，一般只有二三年或三四年。这些措施降低了督抚形成地方利益集团抗衡朝廷的可能性。

明清督抚制度的特点及其作用

一是统治者对督抚监察体制的高度重视。明清统治者对督抚制度给予了高度重视，在制度上赋予督抚很大的权力，雍正朝《大清会典》规定，“督抚之设，统治文武，董理庶职，纠察考核，其专任也。”乾隆十二年规定“督抚总制百官，布按二司皆其属吏”。中国古代作为官僚制的行政国，官僚系统上等级森严，上官对属吏有很大的权威。清代总督和巡抚作为地方最高行政首长，同时兼衔宪职。总督以从一品的都察院右督御史的官衔，巡抚以右副督御史的官衔，长驻各省对地方政府进行监察，这高过历史上任何一个时代地方监察官的品秩地位，在地方有极高的权威。督抚监察司道，司道监察府州县，总督、巡抚又互监互察，各级地方官吏都受到严密的监察。正是统治者的高度重视，督抚制度才能够在地方监察中发挥积极作用。

二是督抚在处理地方事务中随事监督。督抚作为地方最高行政首长的身份坐镇地方，总督有“综治军民，统辖文武，考核官吏，修伤封疆”之权。巡抚是总管一省地方政务的长官，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核官员。”其职权涉及到地方政务的各个方面。督抚对地方政务的处理进行监督，更加有利于提高监察地方的效力。

三是督抚权力受到制度的制衡。从制度的表面来看，督抚行政权和监察权合一，容易造成地方长官权力垄断，与中央集权产生矛盾，不利于中央和地方关系的协调发展。但是需要着重注意的是，尽管督抚在制度上拥有地方最高行政权，但督抚权力的实际运行过程中，以下两点大大地削弱了其影响力。第一，地方重大事务的处理，最后的决定权不在督抚，而在朝廷和皇帝，督抚的权力是有限的。第二，督抚是地方最高长官，但是督抚并无佐贰官，具体政务是由布按二司按照制度的规定处理，督抚并不插手。所以其地方事务的处置权受到很大限制，防止了督抚权力的过分集中。

明清督抚制度对于加强中央集权起到了很大的作用。督抚制度发展到清代，总督作为地方官本来是正二品，由于兼衔右都御史，成为从一品，巡抚的从二品提升为正二品。这在中国古代地方监察和地方行政建制中地位是最高的，加强了地方监察机制的权威性。另外，明清督抚作为中央派驻地方的最高监察官，位高权重，在机构设置及运行机制方面，没有可以与之并行或更高地位的官员，可以对其掣肘或干预，巡抚虽然在体制上受总督节制，但并不是总督的属官，也是独立行使监察权。甚至受督抚节制的地方监察机构按察使也是独立行使监察权，而这正是监察机制可以有效发挥作用的重要因素。

对督抚监察权的监督与制约

明清督抚在地方上位高权重，不受监督的权力必然导致腐败，为了防范督抚滥用监察权贪赃枉法，明清统治者采取了以下措施对督抚监察权进行监督与制约。其一，来自都察院监察御史的监察。如明朝成化时，巡按御史王崇之奏劾辽东巡抚启衅召敌且竭力欺蔽。嘉靖时的胡宗明巡抚辽东，因为监察御史奏劾而被降职。其二，监察机构及其官员之间互相监督制约，如康熙时巡抚张伯行参劾总督噶礼，雍正时直隶总督李绂参劾河南巡抚田文镜任上滥用参劾权，浙江巡抚李卫与两江总督范时绎等督抚互参案，即是地方监察官的互相监督的典型案例。其三，虽然督抚职在监察下属地方官，但是督抚如有违犯纪纲行为，下属官员也有权监督，如四川巡抚杨宗礼就因布政司官员张文魁的奏劾而被谪为左参政。其四，对地方监察官严加考核。考核是对官员的重要制约措施和监察手段。督抚虽然是地方行政长官，但由于督抚均带宪衔，因此被纳入与左都御史、副都御史同级的官员序列进行考核。明清时期加强对监察官员的监督，强化监察系统互监互察，有利于更好地发挥监察权的预防和惩治腐败的功能。

总之，明清是中国地方监察制度史发展的重要阶段，明清时期所创立的由皇权直接控制下的督抚监察体制对地方治理、反腐倡廉、理顺中央与地方关系起到了重要作用，使得明朝和清代前期皆出现过较长时期的吏治清明和社会稳定。但是，作为君主制度下的产物，督抚体制有其固有的局限性，监察机构职能的发挥，与君主意志以及时局的变化有着密不可分的关系。特别是道咸以降，由于国家动荡，督抚势力崛起，形成尾大不掉的局面。督抚监察职能严重丧失，官场腐败蔓延，成为促使清朝最终垮台的原因之一。（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）

原标题：“一方治乱，盖所攸系”——明清督抚制度特点与功能

文/屈超立

来源/北京日报 

编辑/贺梦禹