一度轰轰烈烈的屋顶光伏整县推进，如今在蹒跚前行，以致两年多来项目建设的完成率，只有规划目标的两成多一点。

“项目推进不顺利。”这是在西南某地负责整县推进工作的王志全，在接受第一财经记者采访时说的第一句话。他目前供职于一家跨界投资新能源的央企。

整县推进，是行业对《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》（下称《试点方案》）中的开发试点模式的俗称。该方案于2021年由国家能源局正式下发。

9月4日，国务院发展研究中心研究员钱平凡和周健奇在《中国经济时报》联合发表题为《整县推进屋顶分布式光伏开发模式亟须调整》的文章中指出，整县推进屋顶分布式光伏开发试点进展仍低于预期。

该文章透露：截至今年4月底，全国整县推进屋顶分布式光伏试点地区累计并网容量3692万千瓦，完成了规划目标的22%，不少地方低于规划目标的15%。而有的地方的完成率，甚至不足6%。

曾被寄予厚望的“万亿市场”，在政策加持下仍然推进不畅，到底有哪些“堵点”？

许多项目半途而废

2021年6月20日，国家能源局对外发布《试点方案》，由此拉开了整县推进屋顶分布式光伏开发的帷幕。同年9月，国家能源局公布了试点名单，共涉及31个省区市的676个县市区。目前试点的县（市、区）的数量，只是全国数量的一半不到。

《试点方案》提出的申报条件之一是：党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于50%，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶不低于40%，工商业厂房屋顶不低于30%，农村居民屋顶不低于20%。业内俗称“5432”申报条件。随后，国家能源局提出，2023年底达成“5432”目标的县区市，将被列为整县（市、区）屋顶分布式光伏开发示范县。

东吴证券在一份报告中预测，假设全国均为试点情况下，中国屋顶分布式光伏合计总空间超600亿千瓦。第一财经记者按此测算，这相当于267座三峡水电站（三峡水电站总装机容量2250万千瓦）的总装机规模。

过去20年来，三峡电站累计发出的电量，相当于全国居民2022年直接消耗的电量。换言之，600亿千瓦的屋顶分布式光伏装机容量，可以满足全国居民3年的用电需求。

业内人士预测，试点全面铺开后，行业或将迎来万亿级市场。对于地方政府来说，整县推进既可以帮助当地更好地完成“双碳”指标，又可以拉动经济发展。对于企业来说，这是一个新的业务增长点。

《试点方案》旋即掀起了屋顶分布式光伏项目开发潮流。在这场潮流中，以国家能源集团、国家电投、华能集团、大唐集团、华电集团等五大发电集团和三峡集团、中国广核、中核集团、华润电力、国投电力、中节能等“六小豪门”纷纷“跑马圈地”，与众多县市签订合作协议，开发整县屋顶光伏，以致2021年屋顶分布式光伏新增装机规模首次超过集中式光伏，成为光伏新增装机主要来源。

然而，两年多来，整县推进并不顺利。

钱平凡和周健奇在上述文章中称，从目前情况来看，能够达到该目标的县（市、区）并不多。文章举例：“作为整县推进屋顶分布式光伏试点工作领先的山东省，截至2022年5月底，诸城市整县推进屋顶分布式光伏累计新增装机刚好超过8万千瓦。其中，工商业屋顶光伏并网1.84万千瓦（占比23%），农村居民屋顶光伏并网6.21万千瓦（77%），党政机关屋顶分布式光伏并网仅45.39千瓦（忽略不计）。”

“当时我们还是很兴奋的。”回忆政策出台之初的心情，曾经在一家电力央企参与整县推进的欧阳亮对记者说。

但他很快就发现，整县推进是一项涉及地方政府、央国企、民企、居民等多个利益主体的复杂的系统工程，各种利益的博弈最后让许多项目不是半途而废，就是胎死腹中。

“水土不服”

最初，央企、国企对光伏整县推进充满热情和憧憬。但在现实推进过程中，央国企们发现情况远不如他们想象的乐观。

欧阳亮告诉第一财经记者，在《试点方案》出台前，就有央企提出，屋顶分布式光伏可以通过“一个县一个县的”方式去做。“当时有些央企的想法是，做分布式光伏我们不在行，不如集中搞个大的。”他补充说，投资额在1亿元以下的项目，“一般都上不了公司的董事会”。

但整县推进实施之后，企业在项目开发过程中遇到的种种难题，出乎欧阳亮的意料。他本以为，通过“一企一县（亦称‘一企包一县’）”的方式去和地方政府谈，对方会非常乐意，但结果去谈的时候，很多都谈不成。

欧阳亮说，他们在与部分地方政府谈合作时，后者往往开出这样的条件：企业需要“给地方做一些贡献，做一些配套工程”。

国家发改价格监测中心高级经济师刘满平曾撰文指出，在整县推进中，部分地方尤其是经济欠发达地区“搞‘投资换资源’、‘资源换产业’”。“例如，某中部省份一县级政府强制要求光伏投资企业另外建设一座投资成本3000万元的畜牧场，加上1万头牲畜。”

在实际操作中，央企、国企是整县推进中的主力，但很多都面临“水土不服”的困境。

欧阳亮介绍，和地方政府谈成之后，企业还要挨家挨户去找每一个屋顶业主谈。但由于每一个项目的业主诉求不一，众口难调，让企业无法形成统一的模式进行开发工作，最后一个县成百上千个项目出现的各种问题让“央国企应接不暇”。比如，在同一个村，央国企和民企在与农村居民谈合作时，就会出现不同的结果。

业主的反复无常，也让王志全深感困惑。他举例说，同样的一个屋顶，有的业主要的租金高一些，有的业主要得低一些，但当后者看到前者的租金比自己的高时，“他们就不干了”。在项目施工过程中，有的业主甚至向企业开口要清洁费。如此来回折腾，让王志全及其团队疲惫不堪。

“我们没有经验，民企又不会给你说。”欧阳亮说，他们对于整县推进“其实也没有想明白”，以为与集中式光伏的开发建设并无太大区别。

广东博通新能源科技有限公司是一家正在承接光伏整县推进屋顶开发及EPC总包的光伏民企，该公司董事长刘绍平向第一财经记者表示，在央国企负责整县推进人员接触时，发现他们中的很多人是从火电和水电等领域过来的，此前与屋顶光伏项目少有接触，对屋顶资源开发及施工管理的难度预估不足。“而屋顶分布式光伏点多面广的特性，决定了需要大量的具备专业经验的人员才能顺利实施”。

这种短板带来的差异显而易见。比如，同一个屋顶，央国企给出的租金价格，往往比民企高，由此导致项目的“经济账算不过来”。

推进迟滞

在屋顶分布式光伏项目推进工作屡屡碰壁之后，王志全进行了策略调整——尽量“不跟居民打交道”，将更多精力集中在地面分布式光伏项目开发上。

目前，整县推进涉及的分布式光伏项目类型，大概可以分成四类：第一类是地面分布式项目，此类项目主要是利用成片的可用地、坡、水面进行开发的地面分布式光伏电站，模式与集中式光伏类似；第二类是工商业厂房屋顶项目电站；第三类是政府机关、企事业单位、学校、医院等屋顶项目；第四类则是居民屋顶项目。

项目越分散，意味着发生安全问题的几率越大，潜在风险也越大。因此，央国企更倾向于投资第一类项目，其次是第二类。相对于第三和第四类，前两者的集中度较高，涉及的业主数量更少，从而成为企业争相抢夺的优质资源。

在以上四类项目中，第四类项目最不受欢迎。“农村居民自用电量少，晚上就点个灯，如此，电量就会全额上网，但这样电价就很低。”欧阳亮说。屋顶分布式光伏开发的要点之一是尽可能地“自发自用，余电上网”，自发自用的比例越高，节省的电费就越多，获得的收益就越高。

在这种情况下，地面分布式光伏进一步受到欢迎。但优质资源究竟有限，钱平凡和周健奇在上述文章中以试点“成效显著”的河南省兰考县举例说，目前该县“优质屋顶资源越来越少，模式难以持续”。

值得注意的是，《试点方案》的“5432”申报条件中并没有地面分布式光伏。欧阳亮和刘绍平均向第一财经记者表示，地面分布式光伏是否与《试点方案》的要求存在矛盾，值得商榷。

但欧阳亮发现，现在有些地方已经将成片的可用地、坡、水面纳入整县推进当中了。“不少地方对整县推进的随意性较强，有些是省里出文，有些是市县出文。”

刘满平在撰文中指出，由于整县推进工作本身具有较强的试点和探索性质，一些地方与企业对相关政策理解、贯彻不到位，缺乏统筹规划，导致问题丛生、乱象频发。

以陕西省为例，按照2021年9月陕西省发改委发布的试点工作方案，26个试点县的规划装机总容量为420万千瓦，并要求在2023年6月底前，各类屋顶安装光伏发电的比例达到国家相关要求。同时，形成可复制、可推广的屋顶分布式整县（市、区）推进“陕西模式”。但根据陕西省发改委2月7日发布的《关于我省整县（市、区）推进屋顶分布式光伏发电试点县2022年度项目建设进展情况的通报》（下称《陕西通报》），2022年度，陕西全省试点县屋顶分布式光伏建设完成共计24.6万千瓦，完成率不足6%。

根据《陕西通报》，造成当地整县推进迟滞的原因有：屋顶租金水平和收益方式不够清晰，企业无法参与此类屋顶的开发；当地电网网架结构当前仍存在薄弱环节；个别地区的电网企业并不支持工商业屋顶光伏采取“自发自用、余电上网”的开发模式，要求项目必须以全额并网（上网）的方式接入，导致企业收益降低，项目无法顺利推进。此外，根据《试点方案》，党政机关屋顶安装比例应达到50%，但《陕西通报》显示，当地“党政机关与公共建筑屋顶利用度不高”。

另一方面，钱平凡和周健奇亦在文章中指出，绝大多数村民都选择租赁屋顶模式，获得屋顶的潜在收益偏低，村民参与屋顶光伏开发的积极性未能调动起来。

如何往下推

钱平凡和周健奇在文章中认为，在整县推进屋顶分布式光伏开发即将转段之际，应及时总结经验。

这些经验包括，政府部门、投资方、金融机构、光伏设备供应商、光伏电站承建商、光伏电站运维商等如何携手共进，如何充分发挥各方能力与优势互补。其中，在政府部门方面，他们建议，政府部门重在制定政策与营造氛围，激励投资方与业主安装屋顶分布式光伏电站。

企业方面，在屋顶光伏整县推进过程中，央国企的优势在于资本、融资、信誉等，但也存在体量大、反应速度慢，人力成本，项目开发、管理成本相对偏高等劣势，管理困难，运维难度大。而民营企业在光伏领域积累了大量的市场化和专业化经验，在业务开发上也存在灵活性，可以提供好的产品解决方案和有效安全的运维和售后服务体系，双方可以形成互补甚至是共生的关系。

身处整县推进项目工作一线，欧阳亮发现，央国企和民企联手合作能够产生好的化学反应。比如，央国企可以作为项目投资方，把项目承包给民企去施工建设，既能让前者“省去很多琐碎的事”，从而有更多的精力去做集中式光伏等大型能源项目，也能让后者从中获得更多业务新增点。

在欧阳亮看来，这未来或许成为整县推进的主要模式之一。但这种模式的前提是，电站质量要安全可靠。与集中式光伏电站不同，屋顶分布式光伏电站各个屋顶的实施环境千差万别，如何对成千上万个屋顶分布式光伏电站进行质量管控，未来“还需要好好研究”。

刘绍平则发现，现在主动过来找他们合作的央企国比以前多了起来，因此公司在手的“业务量很饱满”。

“现在能够往下推的，基本上就是地方政府的平台企业，或者是央国企和民企的混合体。”欧阳亮向第一财经记者表示，如果单独是某家央企的项目，部分项目签约之后，常常因为内部决策流程冗长、分歧较多等推不下去。

编辑/范辉