在稳投资稳经济当下，政府和社会资本合作（PPP）模式仍被中央寄予厚望，而规范发展和阳光运行则是关键，这涉及16万亿元PPP项目。

11月18日，财政部公开了《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（下称《通知》），从项目前期论证、规范运作、严防隐性债务和项目阳光运行四方面，推动PPP行稳致远。

多位PPP专家告诉第一财经，此次《通知》在财政部对PPP规范发展过去要求系统梳理归纳的基础上，还针对性解决PPP的财政可承受能力、存量资产转让项目运作等实践中的一些问题。总的来看，体现了财政防范风险、规范发展PPP的思路，长远来看将增强市场信心和预期，推动PPP健康发展。

2014年起财政部等大力推广PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP项目和拟投资规模快速攀升，出现“野蛮生长”，带来一系列问题，比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。

为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。

不过今年4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求，全面加强基础设施建设。其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。

而上述《通知》正是落实上述会议精神。

一位地方财政人士告诉第一财经，《通知》内容将财政部此前规范PPP相关要求进行了系统性梳理归纳，并专门明确了规范存量资产转让项目运作的具体要求，这也是落实国务院盘活存量资产扩大有效投资的相关要求。这为新时期PPP模式规范发展和稳经济确立了重要制度保障。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，这次《通知》针对性地解决PPP发展中的一些问题，进一步明确了政策红线，比如规范财政可承受能力论证。

为了规范PPP项目发展，控制财政风险，此前财政部要求各地每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（下称“10%红线”）。

此次《通知》在要求各地继续严守上述10%红线基础上，还强调合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。

“上述两个严禁，都是在强化10%红线。”一位省级财政人士告诉第一财经。

《通知》再次强调，PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。

在PPP项目资本方中，国有企业占比相对较大。在鼓励国企、民企、外企等参与 PPP同时，此次《通知》对国企参与PPP进行了进一步规范。

《通知》称，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。

“这些规定可能会限制PPP的发展规模，但对运作PPP项目指导性更强，明确的规定可以使未来的审计监督有据可依，并保护相关方。”金永祥说。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，这彻底封死了地方政府本级平台公司做PPP项目社会资本方。而且《通知》另一大亮点是对转让-运营-移交（TOT）项目进行了规范。

《通知》称，拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

在当前PPP规范发展中，一大关键问题是防止新增隐性债务，而这也是此次《通知》一大要点。

为了严防隐性债务风险，《通知》要求，地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。

《通知》称，省级财政部门应组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。

上述省级财政人士表示，这是首次对省级财政部门提出要求审核合同，而未纳入执行库的PPP项目，以前是“原则上”不得安排财政预算，而现在则删掉了“原则上”一词。

另外，《通知》还明确，对于已进入付费期的PPP项目，应按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。

金永祥表示，这是此次《通知》的一大亮点。政府履约是PPP项目成功的关键，这一点如果能真正解决将对社会资本产生很大吸引力，推动PPP迈上新台阶，发挥更大作用。

另外，《通知》还将PPP项目库分为准备库和执行库。上述省级财政人士认为，这一清晰界定，便于后期管理。另外《通知》还明确了省和省以下财政部门在项目库管理中的职责，首次明确项目库审核内容。

金永祥表示，此次《通知》表面上更加严格，但会促进形成一批优质的投资产品，从而形成更多的有效投。PPP高质量发展需要对有关各方形成约束，有些主体还应承担更大责任，但唯有如此，有关各方才能真正受益，长远来讲才能真正使P P P行稳致远，健康发展。

财政部PPP中心数据显示，截至今年11月17日，全国PPP综合信息平台项目管理库中，共有10316个PPP项目，投资规模约16.65万亿元。（陈益刊）

编辑/田野