1月20日，国务院印发《“十四五”旅游业发展规划》（以下简称《规划》）。

《规划》指出，坚持稳中求进工作总基调，以推动旅游业高质量发展为主题，以深化旅游业供给侧结构性改革为主线，注重需求侧管理，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，坚持系统观念，统筹发展和安全、统筹保护和利用，立足构建新发展格局，在疫情防控常态化条件下创新提升国内旅游，在国际疫情得到有效控制前提下分步有序促进入境旅游、稳步发展出境旅游，着力推动文化和旅游深度融合，着力完善现代旅游业体系，加快旅游强国建设，努力实现旅游业更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

上海师范大学旅游学院副教授刘德艳向21世纪经济报道记者表示：“‘十四五’旅游规划的出台，给行业带来了政策利好的声音，提供了未来发展的远景规划，注入了政策面的信心，表明了国家对于促进恢复出入境游的决心和未来是可期盼的。但不可否认出境游重启未来阻力和困难仍很多。眼下来讲，主要还是因为疫情的不确定性，因此旅游从业者的信心已经消耗很多。至于何时能够重启出境游市场，无论是从业者，还是消费者还是大环境都有意愿，但是主要还是看疫情的发展。目前来看全球疫情一两年内也并不太乐观。旅游行业人士没有预判的热情，过去报有的预期大都化为泡沫。”

旅游业仍然面临着出境游难以复苏的困境 站酷海洛

构建长远规划 传递出境游恢复信心

华南理工大学广东旅游战略与政策研究中心主任吴志才教授对21世纪经济报道记者表示，规划对出入境游的恢复提出了前提条件，更重要的是传递了逐步恢复的信心。此前旅游业着力发展的“三大游”，即国内游、出境游、入境游都需要得到合理发展。但因为新冠疫情这个突发事件打破了三大游的格局，目前只能实现内循环。未来在保护措施，安全的情况下再稳步发展出入境游。目前可以做的仍是在疫情常态化背景下，通过新的旅游方式，构建新的旅游动能，但不可否认的是预期仍有很多不可确定性。

此外，《规划》明确“以文塑旅、以旅彰文，系统观念、筑牢防线，旅游为民、旅游带动，创新驱动、优质发展，生态优先、科学利用”的原则。到2025年，旅游业发展水平不断提升，现代旅游业体系更加健全，旅游有效供给、优质供给、弹性供给更为丰富，大众旅游消费需求得到更好满足。国内旅游蓬勃发展，出入境旅游有序推进，旅游业国际影响力、竞争力明显增强，旅游强国建设取得重大进展。文化和旅游深度融合，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区，红色旅游、乡村旅游等加快发展。

《规划》提出七项重点任务。一是坚持创新驱动发展，深化“互联网+旅游”，推进智慧旅游发展；二是优化旅游空间布局，促进城乡、区域协调发展，建设一批旅游城市和特色旅游目的地；三是构建科学保护利用体系，保护传承好人文资源，保护利用好自然资源；四是完善旅游产品供给体系，激发旅游市场主体活力，推动“旅游+”和“+旅游”，形成多产业融合发展新局面；五是拓展大众旅游消费体系，提升旅游消费服务，更好满足人民群众多层次、多样化需求；六是建立现代旅游治理体系，加强旅游信用体系建设，推进文明旅游；七是完善旅游开放合作体系，加强政策储备，持续推进旅游交流合作。

《规划》从加强组织领导、强化政策支撑、加强旅游理论和人才支撑等方面保障实施，要求各地区结合本地区实际制定旅游业发展规划或具体实施方案，明确工作分工，落实工作责任。各部门要按照职责分工，加强协调配合，明确具体举措和工作进度，抓紧推进。

复杂疫情防控形势下旅游业仍面临困境

基本面向好之外，旅游业仍然面临着出境游难以复苏的困境。

根据中国旅游研究院国际研究所（港澳台研究所）发布的《中国出境旅游发展年度报告2021》。受疫情影响，2020年至2021年的中国出境旅游总体处于停滞状态，依然在底部盘整。

由于疫情防控得力和政策协调顺畅，前往澳门的内地游客市场出现明显复苏迹象，成为出境旅游的亮点。尽管面临极大的困难，但是业界从未放弃信心，也没有消极等待，创业创新一直都在进行，出境旅游目的地也以积极的行动表达出对中国出境旅游市场的坚定信心。展望2022年，出境旅游市场的恢复步伐取决于全球范围内的疫情防控形势，部分疫情防控形势向好和疫情防控政策协调较为顺畅的目的地有望率先恢复。

新冠肺炎疫情冲击下，2020年全年出境旅游人数为2033.4万人次，同比减少86.9%。2021年，预测出境旅游人数为2562万人次，与2019年相比恢复17%，与2020年相比增长27%。相比疫情前过亿人次的出游规模，出境旅游依然基本处于停滞状态。

从2020年1月24日开始，我国的出境旅游供给和需求两侧、产业和市场两侧都出现断崖式下降。2020年2月我国出境旅游人次从1月份的上千万人次骤降至不足60万人次。由于团队出境旅游完全停止，随后各月只有零散游客出游，整体出境旅游人次始终在极低水平徘徊。

从出境目的地结构上看，亚洲继续在洲际目的地上占据首位，占比为95.45%。之后依次为欧洲、美洲、大洋洲和非洲。总体上看，较近程目的地受疫情冲击的影响较小。赴亚洲、欧洲、大洋洲、美洲和非洲等地区游客同比减幅在70%和95%之间。其中亚洲减幅最小，大洋洲减幅最大。港澳台地区依然是出境旅游最主要的目的地，占据八成以上的份额。

排名前十五的出境旅游目的地依次是中国澳门、中国香港、越南、韩国、日本、泰国、柬埔寨、美国、新加坡、中国台湾、马来西亚、英国、澳大利亚、加拿大和印度尼西亚，其下降幅度在66%和98%之间。前往中国澳门的内地游客市场出现了明显的复苏迹象。

出境旅游持续承受全球疫情防控形势反复多变的压力。

当前全球疫情防控形势依然严峻复杂。境外疫情此起彼伏，境内疫情时有散发。我国仍处于疫情动态清零进程中，境外输入病例发生并没有停止，各地仍需严加防控，这些给未来的出境旅游复苏带来了不确定性。

从短期看，疫情防控形势与出境旅游的重启可能性直接相关。各国和各地区正在有序推进新冠疫苗接种，努力复苏旅游业。在疫情控制较好的国家和地区，人员流动和旅行开始尝试走向正轨。

从长期看，疫情及与之相关的防控措施对出境旅游产生直接影响并带来连锁反应。若全球疫情防控形势长期不确定，则出境旅游复苏前提难以充分，且会面临疫情反复冲击的风险和困难。

疫苗是新冠肺炎疫情防控的关键变量，疫苗的接种率和有效率影响着旅游业的复苏进程。当前，我国疫情防控措施已经常态化，包括接种疫苗、快速核酸检测、数字健康码、发放疫苗护照、佩戴口罩、避免人群聚集等措施，给未来出境旅游复苏提供了经验借鉴和技术准备。疫情常态化防控下的国内旅游逐步复苏也给出境旅游的未来重启带来了信心。

未来，疫情防控措施将成为常态化存在，中国出境游客对安全、健康和便捷将有更高要求，出境旅游产业正在力图通过技术和模式创新适应这种新环境。

来源/21世纪经济报道

编辑/樊宏伟