党的二十届三中全会提出，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。随后，关于碳排放双控制度的相关文件接连出台：8月，国务院办公厅发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确了统筹建立评价考核指标体系，要以碳排放总量和强度指标为重点；10月，国家发展改革委印发《完善碳排放统计核算体系工作方案》，加快夯实碳排放双控基础制度。与此同时，地方层面也在积极行动，比如，山西省11月印发《山西省加快构建碳排放双控制度体系实施方案》，以碳排放统计核算制度为基础、碳排放双控考核评价制度为抓手，积极稳妥推进“双碳”山西行动。
提升生态系统固碳增汇、防止由碳汇转为碳源的行动，得到碳市场和减排政策法律的支持。碳汇开发保护抵消碳排放量，推动碳汇产业成为新质生产力，有助于实现“双碳”目标。碳汇保护可达至三个目标：其一，保住碳汇储量，采取修复措施巩固生态系统内部的碳汇，减少树木砍伐、工业污染、围海造陆造成的碳泄漏；其二，谋取碳汇增量，在保住碳汇储量的基础上，持续采取协调措施，如海上风牧融合、生态旅游、碳汇造林，增加碳汇；其三，用碳汇抵消碳排放量，促进碳排放双控目标的实现。
去年4月，自然资源部等部门印发《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》，标志着我国生态系统碳汇行动正式开始。为加快推动碳排放双控，生态系统碳汇能力巩固提升行动应科学、经济、因地制宜且逐步推广。
首先，为促进碳排放双控的生态系统增汇路径，以双碳社会法律秩序的价值导向为目标统筹建立评价考核指标体系，使降碳、增汇规范积极关联、良性互动。碳减排和碳增汇是实现碳中和的两个决定性因素，二者分别通过技术手段减少二氧化碳的排放量，或通过植树造林、繁育生态产品等方式增加二氧化碳的吸收量。若从碳减排双控的角度看，碳增汇不仅可以通过积累碳汇增量抵消碳排放量，有助于实现碳排放强度控制与总量控制，而且为生产企业提供绿色发展路径，从而为碳减排任务较重的企业适当减缓压力。
其次，碳汇能力巩固提升行动是一项系统工程。森林、草原、海洋等生态系统储存的碳汇须经人工保护，若放任其在自然状态下被动经受开发干扰，则很难把握碳储存和泄漏数据，不利于碳排放双控。碳汇在保护中开发，实施与开发相协调的保护，助益实现可持续发展。为此，要通过生态保护修复制度保住碳汇储量。修复措施维持生态良好，为开发提供粮食、蔬果、木材，为基础设施营造和行业领域发展提供空间。财政部于今年2月修订了《重点生态保护修复治理资金管理办法》，与自然资源部协作监管修复资金使用，保障生态环境得到高质量保护。此外，可以将生态修复责任融入环境司法专门化改革，对生态修复诉求积极立案、依法裁判，保障受损的环境利益得到保护与救济。
通过生态保护补偿制度谋取碳汇增量。政府、生态获益方向生态保护方给付资金、购买生态产品，弥补其付出的成本，既为开发者提供资金，推动资源—资产—产品—资本的转化过程，又能够激发碳减排的积极性。今年6月起施行的《生态保护补偿条例》第二十条、第二十二条和第二十三条规定，国家推进生态保护补偿市场化发展，建立健全碳排放权、碳汇交易机制，鼓励支持生态保护与生态产业有机融合，表明我国正在碳排放双控背景下，逐步完善碳汇生态保护补偿制度，为碳汇产业发展提供法治保障。
最后，碳排放双控是一种系统方法。党的二十大报告提出山水林田湖草沙一体化保护的系统治理理念，在“双碳”目标驱动下，我国贯彻该理念、运用系统方法保护环境。碳排放双控制度体系是“双碳”制度系统的组成部分，与其他制度互相照应，收到1+1＞2的“双碳”法治保障效果。
《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》明确部署，“十五五”时期以强度控制为主，碳达峰后以总量控制为主。具体而言，碳排放超标企业需购买配额或碳信用，以期实现合规排放；而碳排放达标企业出售配额，可获取经济利益。碳汇企业出售碳信用抵消需求方的碳排放量可实现经济增长与碳排放“脱钩”。当前我国碳排放权交易渐趋完善，全国温室气体自愿减排交易市场2024年启动，机遇与挑战并存。碳汇交易发展滞后的原因在于：第一，不同生态系统、不同区位的碳储存不同；第二，海岸带、林木、微生物的固碳能力不同；第三，碳信用与真实减排量、生物量与碳汇储量、生产力与碳汇能力的转换关系不明晰，可能存在未知事实。基础科研暂时难为碳汇交易提供坚实后盾，因此，加强碳汇项目科研，通过环境监测、环境标准、环境影响评价等手段保护碳汇，对抵消碳排放量、实施碳排放双控至关重要。
《全国碳市场发展报告（2024）》要求建设高质量碳汇交易市场，而生态系统碳汇是除可再生能源开发外的重点低碳项目。有鉴于此，应当抓住机遇，尽快将碳汇交易纳入全国市场，需使出科学和法律的组合拳。一方面，推进基础科研；另一方面，健全生态保护修复和补偿制度，在碳排放双控背景下推进碳汇开发保护，加快碳汇交易市场建设，以碳汇法治助力碳排放双控。如此，既健全碳排放双控制度体系，又完善自然生态保护法治。
文/梅宏（教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学发展研究院高级研究员、法学院教授）
图源/视觉中国
编辑/姬源
