11月18日，财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（下称《通知》），从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面提出了14条具体举措。

《通知》要求，地方财政部门要充分认识推动PPP规范发展、阳光运行的重要意义，持续推动PPP项目规范运作，不断提升项目管理水平和信息质量，助力扩大有效投资、提升公共服务质效。

财政部PPP中心数据显示，2014年以来，PPP管理库已累计入库项目10331个、投资额16.5万亿元；累计签约项目8430个、投资额13.8万亿元；累计开工建设项目6651个、投资额11万亿元。

多位财政部政府和社会资本合作中心（下称财政部PPP中心）专家库专家告诉记者，《通知》为今后PPP模式具体工作指明了方向、明确了路径，标志着我国PPP或将进入高质量发展新阶段。《通知》还针对PPP模式运行过程中不规范、不完善问题，提出针对性要求，有助于各方纠正不当行为。未来PPP项目将继续走向高质量发展道路。对优质民营企业、外资企业的开放程度也将进一步加大。

优先用于具有长期稳定经营性收益的项目

在做好项目前期论证方面，《通知》提出，充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。

多位专家指出，PPP模式尤其适合运用于需要长期运营的公共服务领域。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对证券时报记者说，PPP模式有助于发挥社会资本在建设、运营等方面的比较优势，能够有效提升公共服务供给质量和效率。

《通知》还要求，规范开展财政承受能力论证。省级财政部门应严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（下称10%红线）。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。

据财政部PPP中心介绍，截至三季度，全国2763个有PPP项目在库的行政区中，2729个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中2034个行政区财承占比低于7%预警线，1574个行政区低于5%；有34个行政区超10%，这些行政区已停止新项目入库。

规范PPP项目运作，严防隐性债务风险

《通知》针对PPP模式运行过程中社会资本无法公平竞争、存量资产转让项目运作不规范、项目预算管理不完善等问题，均提出具体要求。

在推动项目规范运作方面，《通知》强调，保障社会资本充分竞争。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。

在规范存量资产转让项目运作上，《通知》要求，拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。

在严防隐性债务风险方面，《通知》提出，一方面，加强项目合同审核。地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。

另一方面，规范项目预算管理。PPP项目政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理。

南京审计大学工程管理与审计学院教授王雪荣表示，《通知》紧贴实践，针对实务问题的不同表现形式针对性规范，有助于各方纠正不当行为，并为后期政府审计提供定性依据，从而形成监管合力。进一步适配PPP规范阳光运行的需要，使之更好的发挥优势，释放效能。

PPP或将进入高质量发展新阶段

自2014年以来，PPP模式作为吸引调动社会资本参与项目建设的重要方式，凭借其能够有效调动市场资金，减轻政府投入，并引入优质社会资源建设、运营项目等优点，广泛被地方政府采纳使用。比如，2022年北京冬奥会的标志性场馆，以“冰丝带”而闻名的国家速滑馆就采用PPP模式。

不过，一直以来PPP模式掣肘于不完善的制度建设，缺乏顶层文件的规范与支持。财政部就曾在2021年指出，现行PPP管理制度法律层级和效力较低，且由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用一些尚无制度规范的非传统投融资模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。

今年以来，作为稳增长的重要抓手，盘活存量资产、扩大有效投资更加受到重视。自今年4月，中央财经委员会第十一次会议在强调全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系的同时，也提出推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行。

随着本次《通知》的出台，财政部PPP中心专家库专家、北京财指南咨询有限公司总经理徐向东对记者表示，《通知》为今后PPP模式具体工作指明了方向、明确了路径。《通知》的发布标志着我国PPP或将进入高质量发展新阶段。

展望未来，多位专家仍表示，PPP模式还缺乏完善的法治建设和法律手段。财政部在2021年曾透露，将配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程。

财政部PPP中心专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川向记者表示，未来PPP项目的门槛将会越来越高，同时对优质民营企业、外资企业的开放程度也会加大，故而未来规范PPP发展的相关立法工作必须尽快落地落实。

编辑/范辉