当前财政体制改革最难啃的“骨头”，是理顺政府间关系，这包括中央与省、省以下两大环节，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系是这轮改革的目标。

近日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要坚持党中央集中统一领导，在中央和地方分税制的原则框架内，遵循健全政府间财政关系的基本原则，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。

事实上，自2016年国务院发文推进中央与地方财政事权和支出责任（下称财政权责）划分改革后，近些年包括公共服务、交通、科技、生态等多领域央地权责划分改革朝着纵深推进，不少省份也发文推动这些领域省以下的省市县财政权责划分，为何此时中央专门指导地方进一步推进省市县财政体制改革？未来省以下财政体制改革有哪些重要内容，而这又将有何影响？

改革加速的背后

政府间财政关系有三大重点，首先是财政权责怎么分，即各级政府（中央、省、地市、县、乡）分别干什么事，并承担相应支出责任。其次是政府收入怎么分，财力需要跟事权相匹配。最后则通过转移支付来弥补下级政府收支缺口。

1994年中国分税制改革后，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。经过二三十年发展，中央与省、省市县财政权责划分不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。

为此，2016年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，适度加强中央的财政事权，保障和督促地方履行财政事权，减少央地共同财政事权，并要求加快省以下财政权责划分改革。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经，近些年中央与省的财政权责划分改革稳步推进，主要领域方案陆续出台实施，取得阶段性成果。但省以下财政体制改革进展相对滞后，存在明显短板。为建立现代财政制度，当下必须要加大省以下财政体制改革力度，这也是中央发文推动这项改革的重要原因。

“当前地方在推动省以下财政体制改革方面积极性不高，少数地方真正推动这项工作，千差万别的省以下财政体制导致一些问题，比如基层财政困难，省里将部分责任向上甩给中央财政等，近些年中央财政做了大量工作来解决基层收支矛盾问题。”上海财经大学范子英教授告诉第一财经。

一位西部地区的地方财政人士告诉第一财经，在央地权责划分改革潮下，近些年当地一些领域市与乡镇财政体制改革也在推动，但问题依然是权责不匹配，基本维持此前的利益格局，只是在增量分配上向基层倾斜。

施正文认为，近些年经济下行，叠加减税降费、疫情冲击、外部形势复杂等因素，客观上导致基层财政更加困难，而保民生保市场主体等重任又落在基层。而想要解决这一问题，离不开省以下财政体制改革实质性推进。

近些年中央财政加大对地方转移支付力度，尤其是今年为了支持地方落实退税减税政策和保民生，转移支付规模高达约9.8万亿元，比去年增加约1.5万亿元。另外为了确保资金直达基层，惠企利民，今年财政直达资金规模进一步扩大。

范子英表示，随着2020年应对疫情的财政资金直达机制常态化，对省以下财政体制也有一定影响，因此省以下财政体制也需要进一步深化改革，来适应新变化，更好地保障基层财力。

不久前，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》 ，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

范子英表示，地方保护主义影响全国统一大市场构建，地方之所以有保护主义其实就是维护地方利益，而其中原因之一就是地方财政收入不能跟当地一些生产要素挂钩。这就需要推动省以下财政体制改革，优化地方财政收入分配。

施正文认为，疫情冲击下，地方财政更加困难，地方保护主义更甚，地方虽然能获得短期利益，但从全国和长远来看是损失。要推动全国统一大市场需要破除体制障碍，这其中就包括中央统一指导意见，来推动省以下财政体制改革，形成区域财力均衡局面，有助于破除地方保护和区域壁垒。

保障县级财力，化解隐性债务风险

上述会议要求，要通过完善财政制度，破除地方保护主义、消除市场壁垒，健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区的财政支持力度，完善区域支持政策，推动建立县级财力长效保障机制。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示，根据此次会议相关表述，省以下财政体制改革一大亮点，是坚持了分税制原则，凸现了对1993年分税制的继承，通过运用转移支付实现基本公共服务均等化，有效克服纵横向财政失衡，推动建立县级财力长效保障机制。同时压实了地方各级政府的风险防控责任，严肃财经纪律。

前述地方财政人士认为，推动建立县级财力长效保障机制是一个比较新的表述，应引起重视。

随着中央与省财政权责划分逐步清晰，省以下财政权责划分成为未来改革重点。当前基层承担大量财政事权，但财力不足，多位财税专家认为，未来改革的一大方向，是适当增加省级财政事权，明晰共同的财政事权，并相应承担支出责任，这也是近些年改革的一大趋势。

目前政府权责划分有一些基本原则，比如要体现基本公共服务受益范围，兼顾政府职能和行政效率，激励地方政府主动作为等。

比如此前国务院明确，将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。避免将过多支出责任交给基层政府承担。

施正文表示，在当前“乡财县管”以及部分地方“省直管县”模式下，省以下财政权责划分，关键落在了分清省、地市、县（市、区）三级政府干哪些事，并对收入划分进行调整，来给予做事相应财力保障，不要过度依赖转移支付。

范子英认为，当前要加强省级财政统筹能力，推动基本公共服务均等化，充实省级财政事权和支出责任，这是接下来改革工作一大重点。在明晰权责后，省以下各级政府需要优化分配。当前省以下收入分配千差万别，有的地方是分税制延伸至基层，但各地分成比例不一。有的是按照此前财政承包制，根据企业规模来划分收入。从破除地方保护角度，需要对收入划分进行调整。

“要素流动性强税种应该上收到省级，比如地方的50%增值税收入，大头应该放到省里，而不能给基层，否则就会存在一些地方为了增加收入来限制产品进入和本地资源流出，形成地方保护主义。而对于一些要素流动相对较弱的地方税种如资源税等，收入下沉到基层。”范子英说。

由于各地经济社会发展程度不一，财力差异较大，在明晰权责和划分收入后，欠发达地区仍存在明显的收支缺口，而这主要依赖上级政府转移支付来弥补。

施正文表示，省以下也要建立科学的转移支付制度，不能搞“跑部钱进”，而是需要根据地方人口、面积、经济发展等因素法来量化转移支付资金规模，财力要向欠发达基层倾斜，并通过推进直达资金机制、省直管县等来减少环节，以保障基层财力，切实推进基本公共服务均等化。

王振宇认为，关于指导意见的新华社稿件中尚未提及地方税系、“省直管县”“乡财县管”等既有试点性改革，这些改革何去何从的问题仍有待明确。同时，近些年由于人口聚集或收缩引致的新问题也期待有所回答。

前述会议还强调，要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。要严肃财经纪律，维护财经秩序，健全财会监督机制。

中国社会科学院大学教授、博士生导师吉富星表示，这表明即便在当前经济下行压力加剧形势下，中央依然强调地方政府不得违规或变相举债，注重加强风险源头管控、完善长效机制建设，兼顾好稳增长和防风险关系。

他认为，当前，仍要坚持“开前门、堵后门”，积极发挥政府债券、合规融资的政策效能，同时，坚决遏制隐性债务增量、稳妥化解隐性债务存量、积极推动融资平台市场化转型、健全监督问责机制，对违规举债保持高压态势、牢牢守住不发生系统性风险的底线。

范子英表示，此次中央推动省以下财政体制改革影响非常大，这实际涉及到“十四五”规划和2035远景规划的一些目标能否完成，而且对地方财政收支权力、相应支出责任都将产生影响，而这会影响地方经济社会发展，有利于地方治理体系更加完善。

施正文认为，中央加快推动省以下财政体制改革，将有利于解决基层财政困境，增强基层财政“保基本民生、保工资、保运转”，也有利于打造公平开放的竞争环境，促进全国统一大市场建设，这将稳定市场预期，激发地方活力，从而有利于稳增长。

王振宇表示，由于财政体制改革局限在“财政”事权与支出责任划分，“财政”外的一些关系问题如何理顺、衔接也是个大课题。另外，省以下财政体制改革是项复杂的系统工程，指导意见具有引领性、原则性，在此过程中要充分体现授权原则，赋予省级政府必要的“自由裁量权”。（陈益刊）

编辑/田野