去年3月，江西南昌市民刘力（化名）高高兴兴地搬进了新房，可他随后就发现，小区门口商铺门前的公共停车位被摆放了一圈石墩，入口处被移动的铁架和铁链锁住。

公共停车位不让停车了？带着疑问，刘力和多名业主找到开发商询问后得知，这些免费的公共停车位已经被开发商租给一家餐馆使用，每到饭点时空地都有人值守，如果不是来这家餐馆吃饭的消费者不允许在此停车，业主也不行。

“从沙盘上和当时销售人员的介绍来看，这里就是一片公共用地，开发商和商家没有权利私自使用。”刘力等业主在向相关部门投诉后，这片免费停车位最终还给了业主使用。

近年来，开发商擅自更改规划用途的事情时有发生，即使小区建好后也存在公共用地用途被物业擅改的情况。像刘力那样业主顺利维权的已算幸运，有的长久解决不了问题。

那么，开发商和物业擅自更改小区公共场地用途的情况屡屡发生，如何才能保障业主正常使用公共用地的权利？《法治日报》记者对此进行了采访调查。

开发商擅自改规划

绿化景观带被占用

“原先选房时，门前是一处绿化景观带，交房时却建起了围墙，成了别人家的院子。”福建福州市民林先生在永泰县购买了一套房子，根据开发商当时提供的沙盘和规划图以及现场销售经理的介绍，其所购房子的前方是一处面积约为500平方米的规划绿化景观带。

但交房时，林先生的房子前方却立起了一堵围墙，从房子二楼往下望，林先生看到本应是绿化景观带的位置被隔成了4块，成了其他四栋房子的院子。

林先生认为开发商擅自更改了规划，于是多次与开发商沟通，但均未达成一致意见。在通过12345平台反映情况后，该县自然资源和规划局已核实这一情况，并正式函告开发商及物业整改。

无独有偶。今年6月，内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗群众拨打12345政务服务便民热线反映，巨力时代花园小区开发商准备在停车位盖楼，小区群众不希望改变原规划用途，请相关职能部门核实解决此类问题。

经核实，该小区开发商存在圈占公共用地行为。为此，正蓝旗政府高度重视，由旗政府分管领导牵头，联合自然资源局与综合执法局成立专班落实解决“私搭乱建”问题，当即下发整改通知书，责令立即拆除围栏，恢复住户停车位原貌并安排工作人员全程监管。通过各部门的努力，仅用5天时间便恢复了小区停车位原貌。

记者在调查中发现，消费者在新楼盘看房的时候，一般期房只能参考沙盘图、VR资料等，上面会明确标注清楚房子的基本情况，但有些在角落处或不起眼的地方还会写着“以交房时为准”等字样。

实践中，开发商是否有权改变当初和业主约定好的规划方案？

华东政法大学教授焦艳鹏告诉记者，一般认为，上述沙盘、图文资料、VR影像的民法意义为要约邀请，要约邀请是当事人订立合同的预备行为，虽然不构成合同内容，但要约邀请的发出者应基于诚实信用原则发出要约邀请。若要约邀请与实际内容存在差异，应在缔约前作出明确提示，否则需承担民法上的责任。

“如果开发商为了一己私利，单方面改变已经约定好的公共场所用途，将构成违约。开发商将承担恢复原状、向业主支付违约金等责任，业主可选择与开发商沟通协商、向法院提起诉讼等方式，维护小区和自身的权益。至于能否因此退房，除非合同中有明确约定，否则很难认定开发商构成根本违约。”焦艳鹏说。

公共用地成停车场

物业对外出租谋利

曲院风荷小区位于天津市蓟州区，已经交房许多年了，不过近年来小区的拥堵情况日益严重。

记者行车至该小区发现，许多路段根本没法错车，只能一方后退让另一方先行。“如果碰到双方都不愿意退让的，就会发生拥堵。”该小区居民说。

在采访中，有多名居民向记者抱怨道：“小区里本来挺宽的道，行车走路都方便，现在到处都划成了停车位，双向来车时错车特别费劲。一旦有车经过，行人连走路的空间都没有，都得紧贴路边，也挺危险的。”

记者在该小区26号楼北侧看到，原本双向的车道由于南侧马路被划上了停车位，现在已经变成了单行道，而道路中间作为区分双行道的黄线还清晰可见。记者注意到，规划中道路北侧是设有停车位的，也许是因为停车位紧张的缘故，南侧紧挨楼的马路也被划成了停车位。

26号楼设有一个快递代收点，每天来这里取快递的人络绎不绝。“如果是开车来取，赶上上下班车流量大的时候，这条路立刻会被堵死，给居民带来许多不便。”该小区一名业主说。

不仅如此，记者采访业主得知，曲院风荷小区内还有多处绿化带被物业铺上了镂空的地砖，然后划了停车位对外出租，每年1200元，数量不少。

曲院风荷居委会工作人员告诉记者，自己也曾多次收到居民通过民生热线反映行车道被划成停车位的问题，也就这些问题向物业公司反馈过。但物业公司解释称，小区车辆逐渐增多，乱停车现象时有发生，通过多划车位可以实现有序停车。

原本的公共用地成了停车场，甚至对外出租谋利，小区物业是否有这一权力呢？

焦艳鹏说：“物业无权改变公共场所用途。擅自改变用途将违反民法典物权制度的相关规定，业主可通过民事诉讼方式进行维权。”

民法典第二百七十八条第八款关于“业主共同决定事项及表决”的规定，下列事项由业主共同决定：改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积占比四分之三以上的业主且参与表决人数占比四分之三以上的业主同意。

北京瀛和律师事务所物业管理法律事务部主任赵中华同样认为，物业无权改变公共场所用途，如小区要更改共有部分的规划用途，首先应当由全体业主共同决定，再向相关部门提出申请。

记者调查发现，不仅有物业改变公共用地用途，还有一些业主也会侵占公共用地，私搭乱建乱占。

天津一居民赵先生告诉记者，他所在小区一楼都是公共绿地，但一些买了一楼的业主把自己楼前圈起来形成小院，并做了硬化处理。还有个业主买了地下仅靠边的停车位，然后直接沿着车位的线建了一堵墙，并安了一个车库伸缩门，这样就形成了一个封闭空间，可是这样该业主就占了靠近墙边的两块地方，把公共地方封闭在其车位里。

焦艳鹏说，如果遇到这种情况，小区业主可以要求物业进行相应管理，如物业怠于履责，业主可以对物业管理机构提起民事诉讼。

焦艳鹏建议，购房时应明确约定公共场所如何使用的相关条款，并建立单独的法律责任条款，上述内容应以强制条款形式载入房屋买卖合同。同时，建议监管部门加大处罚力度，处罚对象既可以是怠于履责的物业管理机构，也可以是侵占公共用地或改变公共用地用途的相关主体或其他业主。

加大监管惩戒力度

营造良好治理氛围

如果遭遇开发商或物业占用公共用地的情况，业主应该如何维护自身权益？

北京市鑫诺律师事务所合伙人王树德说，如果属于公共用地，而且这些地面上没有规划车位或其他设施，无论是谁占用，购房人都有权要求占用人拆除并恢复，对于维权方式，可以通过民事诉讼或者举报违建的方式来完成。

对此，赵中华认为，一是要落实物业公司的责任，对侵占公共区域、改变公共区域用途等违反小区管理规约的行为，物业公司负有劝阻的义务；二是业主可以积极成立业主委员会，由业主委员会代表全体业主积极行使业主的权利；三是要畅通小区与社区、执法部门等基层治理主体之间的协作机制，加大检查、惩戒的力度，营造良好的治理氛围。

“消费者应当提高维权意识，保存好开发商做宣传时的广告、资料等证据，必要时可采取诉讼方式维护自身权益。”赵中华说，业主发现开发商或物业公司占用公共区域，或者更改公共区域的用途时，可以向规划和自然资源委员会申请小区的原始规划图，与小区现在的实际情况进行对比，一旦发现物业公司或开发商确实侵占了公共区域或者改变了公共区域的用途，业主可以通过拨打市政热线、与开发商或物业公司沟通协商、向法院提起诉讼等方式维护小区和自身的权益。

华东政法大学房地产政策法律研究所所长杨勤法认为，业主可以自行向开发商或物业提出要求恢复原状。如果开发商或物业拒绝恢复原状的，业主可以向有关行政部门投诉，也可以由业主委员会代表业主提出侵权诉讼。

“公共区域确实没有规划车位，无论通过民事诉讼还是行政投诉都相对好解决。”王树德说，但是有些特殊情况比较难解决，比如占用绿化、人防空间的停车位以及尚未明确产权的地下车位，权益归属处理起来很复杂，在司法实践中争议很大。

王树德说，出现这些矛盾的原因在于，法律对于这些车位的权利归属，并没有非常明确的规定，行政机关容易出现无法可依的问题。解决这些问题并不能靠加大惩治力度，而应该在立法层面确认权利归属，同时完善不动产登记制度，这样能够最大限度地减少纠纷。

编辑/樊宏伟