在新一轮政策影响之下，县城将迎来新的发展机遇。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出到2025年，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配。

21世纪经济研究院统计后发现，我国在2020年共有2844个县级行政单位，扣除973个市辖区之外，有388个县级市、1312个县，117个自治县、49个旗、3个自治旗、1特区和1林区，总共1871个县级行政单位。据赛迪顾问此前统计，2021年我国县域经济结构和区域布局持续优化，“千亿县”达到43个，GDP总量达到7.02万亿元。其中，GDP最高的两个县级市江苏昆山和江阴，GDP已经达到4748亿元和4580亿元。

是什么让这些“千亿县”脱颖而出？在新政策的推动之下，县域又该如何高质量发展？

21世纪经济研究院认为，这其中的关键仍然是立足实际发展产业，尤其是发展制造业。与人口经济集中的大城市相比，县域第三产业发展缺乏足够的聚集效应，但第二产业却存在“弯道超车”的可能。江苏昆山的电子信息产业发达，浙江义乌打造“小商品之都”，山东荣成港口资源丰富，湖南长沙县依托长沙市发展工程机械、汽车产业，河北依托迁安钢铁发展装备制造集群等，都是“蹚出一条路”的典范。

在未来一段时间，我国城市尤其是大城市对城镇、农村仍然具备较为明显的人口“虹吸效应”。县域的发展必须从自身优势的资源出发，一方面发展自身经济，另一方面也要提升公共服务能力，做好城市和乡村的“连接点”。

千亿县如何“炼成”？

我国县级行政单位的发展参差不齐。如果将市辖区排除在外，我国共有1800多个县级行政单位，GDP最低的县在2021年不足4亿元，而GDP最高的已经接近5000亿元，中间的差距超过千倍。

这其中有43个县成为“佼佼者”，GDP总量突破千亿元。21世纪经济研究院统计发现，千亿县中江苏最多，共有17个；浙江其次，也有9个。福建有5个，山东和湖南各有3个。按照地区划分，东部地区共有35个，中部5个，西部3个。进一步看，其中8个县GDP超过2000亿元，分别是昆山市、江阴市、张家港市、晋江市、常熟市、慈溪市、宜兴市、长沙县。

这些县域经济成功的“秘诀”是什么？不少学者将其总结为两种：一是以资源、区位优势“搭便车”，二是因地制宜“特色化”。

首先，自身资源丰富是县发展的一个关键因素。以陕西省神木市为例，神木被誉为“西北煤炭第一县”，正是在煤炭产业的加持下，神木市2021年GDP达到1848.18亿元，按不变价计算，同比增长8.9%。

除了煤炭，河北迁安拥有首钢股份公司迁安钢铁公司，是国有大型钢铁企业。2021年，迁安规模以上工业九大主要产品产量中钢材产量3629.1万吨，生铁产量3340.0万吨，钢坯产量3704.7万吨。

除自身资源丰富外，较好的区位如果能叠加发展相关产业，也能够成为“千亿县”崛起的一大动力。例如，昆山市、长沙县毗邻大城市，山东荣成具备港口资源，区域优势明显。

制造业是昆山的立身之本，依托上海的发展带动，昆山迅速崛起了大量的企业。除此之外，2021年昆山试验区管理机构、国家外贸转型升级基地（昆山高端装备制造基地）获批落地。昆山开发区、昆山高新区获授“中国（江苏）自由贸易试验区联动创新发展区”。

在此势能之下，昆山的发展再获新动能。2021年，昆山规上工业总产值首次突破万亿元，达10284.48亿元。昆山市电子信息和装备制造产业产值分别达5546.2亿元和2781.7亿元。在昆山2411家规上工业企业中，产值总量超亿元、十亿元和百亿元企业分别为1099家、131家和13家。2021年末，昆山累计上市挂牌企业129家，其中境内上市26家，境外上市（柜）14家，新三板挂牌89家。

长沙县作为湖南构建“一核两副三带四区”格局中长株潭核心增长极的关键支撑点，是中国（湖南）自由贸易试验区长沙片区的主阵地，距离长沙市中心不过十几公里。如此区位条件下，2021年长沙县地区生产总值首次突破2000亿元大关，跻身全国县级GDP总量前十名。

同时，长沙县的发展也紧跟长沙的脚步，形成了工程机械、汽车及零部件两大千亿产业集群。2021年，长沙县工程机械、汽车及零部件、电子信息三大支柱行业规模工业总产值比上年增长5.2%。其中，汽车及零部件产业产值增长10.0%，工程机械产业产值增长16.3%。全年完成高新技术总产值1543亿元，比上年增长4.6%；全年认定国家高新技术企业382家，年末总数达790家。

与昆山市、长沙县背靠大城市不同，荣成市交通区位好，拥有丰富的港口资源，具备完整的修造船产业链条，年整船产能100万载重吨、修船千艘次以上。荣成拥有三星重工、黄海造船、鑫弘重工等修造船规上企业24家，客滚船、重吊船销售分别占全国市场份额的70%和80%；拥有船舶配套企业40多家，本地船用零部件配套率60%。2021年，荣成海工装备产业完成总产值56.6亿元。

在新一轮政策影响之下，县城将迎来新的发展机遇 人民视觉

21世纪经济研究院认为，利用自身的资源、区位优势，找准自身的定位，是部分县城未来发展的关键。目前，我国已有一批GDP万亿城市，在经济发展的同时，“大城市病”也日益凸显，交通拥堵、成本上升，需要产业“腾笼换鸟”，因此作为人口与产业承接地的“卫星城”“卫星县”，将直接受益。

《意见》也提出，加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

此外，《意见》还提出，积极培育专业功能县城。支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

所谓专业功能县城，除山东荣成之外，类似的还有贵州仁怀市。作为酱香型白酒的发源地和核心产区，2021年贵州仁怀实现地区生产总值1564.49亿元，其中工业增加值1120.85亿元，占比71.64%。2021年全市现有规模以上白酒企业106家，规模以上白酒企业总产值同比增长29.9%。

21世纪经济研究院认为，当前我国县域经济发展环境面临着深刻复杂的变化。各个县域的发展风格、所处阶段也不尽相同。县级行政单位想谋求发展不能照本宣科、照搬模式，而是应该结合自身实际情况，形成特色化、差异化的发展路径。比如，一些具备文化旅游资源禀赋的县域，可以培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。

如何平衡经济发展与人口流失？

如若缺乏资源与区位优势，县城能否实现高质量发展？

事实上，仍有不少县城依托自身特色走出了一条特色道路。浙江义乌就是典型案例，其2021年实现GDP1730.16亿元，同比增长11.6%，即便是与2019年比，两年平均增长7.7%，经济增速要超过全国平均水平。

义乌并不具备较好的区位和交通优势，但却通过发挥主观能动性，探索出一个以商带工、以工促商、商工互动、工业化与城市化良性互动发展的特色模式。

改革开放之初，工业基础极其薄弱的义乌寻求突破口，义乌小商品市场随即出现，义乌市政府对此采取了扶持与鼓励的政策，一个露天小集市就此迅速发展成为“卖天下货、买天下货”的“华夏第一市”。自2007年起，互联网对实体市场产生冲击，但义乌小商品市场的成交额、市场经营面积、商位数仍能保持稳步增长。据义乌市工商局统计，今年一季度，义乌中国小商品城成交额98.64亿元，同比增长9.1%。

探究义乌高质量发展背后的逻辑不难看出，义乌并没有停留在过去的辉煌之中，而是加快推进产业结构不断升级，打造出信息光电和汽车制造两大千亿级现代制造业集群。此外，义乌还建成了国际陆港电商城、云驿小镇，跨境网络零售交易额连续五年全省第一，实现电子商务交易额3715.05亿元，快递业务量跃居全国第二。

值得注意的是，很多“千亿县”也走上了转型之路。比如，河北迁安市在充分发挥钢铁产业优势的基础上，积极延链、补链、强链，催生了装备制造产业的兴起。凭借毗邻京津的区位优势和四家省级园区的资源优势，迁安市的生物经济、生态环保、新材料产业也在“破题”。据2021年迁安市国民经济和社会发展统计公报显示，迁安高新技术产业增加值同比增长11.5%，逐步形成了传统产业为基础、新兴产业为支撑、服务业全面发展的现代产业格局。

此外，荣成的海洋经济也在转型升级。荣成市不断推动传统养殖向海洋牧场、近海捕捞向远洋渔业、海洋食品向生物科技、订单销售向大宗交易、修造船向高端装备转型。荣成2021年统计公报显示，荣成规模以上工业中海洋生物食品业、船舶及零部件业、机械制造业占规模以上工业营业收入比重为89.2%，增长16.1%，营业利润增长8.6%。

21世纪经济研究院认为，与大城市相比，县城的优势和劣势都很突出。县域经济的一大优势是低成本，如劳动力成本低、土地成本低，发展空间充足，无论是劳动密集型产业，还是新兴产业都可以在县域落地、转化。但同时，也缺乏人才、科技、教育支撑，科创能力不足且交通、区位优势都相对较弱。县域经济需要更好地融入广义的中心城市、都市圈发展中去。

另外一方面，我国很多县面临人口减少的局面。即使是“千亿县”中，也至少有7个在2010年-2020年出现常住人口减少等问题。除了经济发展因素，也与县的行政地位不高，医疗、教育配套不足，容易被大城市“虹吸”有关。

与大城市相比，县级行政单位的高等教育受教育人口相对更低。以43个“千亿县”为例，仅有长沙县、肥西县和昆山市每10万人中拥有大学文化程度超过2万人，还有10个不足1万人。因此，县域尤其需要想办法留住人口。

以长沙县为例，今年5月，长沙经开区和长沙县发布了加快推进人才高质量发展的实施意见和政策，未来五年计划用15亿元招揽人才。同时，长沙县也发布了教育、卫生健康人才政策，将引进培训教育和卫生健康人才1045人。

为解决同类问题，《意见》提出，要引导人口流失县城转型发展。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

21世纪经济研究院认为，一个地方的人口和经济社会发展始终是相辅相成、相互促进的关系。县城要发展产业必须留住人口，不仅可以进一步把本县的村、镇人口吸引到县城就业、落户，还应该积极吸引全国的对口人才。而要吸引落户，关键还是创造足够的就业岗位。一方面，就业机会的关键在于当地的产业配套，各县城应根据自身优势，要么承接大城市人口、产业功能的转移，要么借助自身资源、交通优势，发展特色产业或推动产业升级。另一方面，必须提升县的医疗、教育、公共服务水平，使人口进得来、留得住。

来源/21世纪经济报道

编辑/樊宏伟