不久前发布的一份文件，改变了省会“大扩容”的路径。

3月下旬，国家发改委发布关于印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知，提出慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。

从数据来看，过去十年无疑是省会城市发展的“黄金时代”，大部分省会城市（包括首府城市，下同）的GDP和人口首位度（即省会城市GDP、人口占所在省份的比重）均明显提升。无论是通过发展产业、扩大投资，还是运用行政手段做大做强省会城市，都是可选项。

21世纪经济研究院认为，随着新政出台，省会城市动辄通过行政区划调整进行扩容的路子已经很难走通了。但对于很多省会城市，尤其是中西部省会城市来说，一方面，做大省会城市是提升当地GDP、集聚产业的重要路径；另一方面，省会城市具备更好的医疗、教育、就业资源，也更容易吸引和留住当地人口，做大做强省会城市仍然是重要的发展思路。

下一步，省会城市如何扩容？

21世纪经济研究院认为，从过去省会城市的发展路径来看，做大、做优产业是必选项。其中，既可以如杭州一样抓住电子信息产业的风口，也可以像郑州一样一面承接劳动密集型产业转移，一面积极引进和发展新兴产业，还可以如同合肥一样利用自身的科教资源，发展优势产业并做好产业投资。

但是，严控房价和生活成本，及时填补人口流入造成的基础设施和公共服务短板，成为考验很多省会城市治理能力与水平的重要一环。随着经济发展进入新常态，对于省会城市来说，培育经济新增长点，提供更多具有性价比的就业岗位，将越来越重要。

长春、西安、合肥等强省会发展快

过去10年间，相较于全省的经济发展和人口增速来说，几乎所有省会城市都呈现更为强劲的势头。

一组简单的数据可以窥见一斑，在2011年，没有一个省会城市的GDP占所在省份的比重超过50%，仅有4个省会城市的GDP占比超过35%；2021年，有两个省会城市的GDP占所在省份的比重超过50%，8个省会城市的GDP占比超过35%。此外，2011年有7个省会GDP占所在省份的比重不足20%，2021年仅剩下4个。

省会城市的快速发展，还体现在人口方面。2010年到2020年，平均每年人口增长超过40万的省会城市有7个。吉林省总体人口负增长，但其省会长春仍然实现了人口增长。

2021年末，陕西省常住人口3954万人，比上年减少1万人。其省会西安2021年常住人口（含西咸共管区）1316.30万人，第七次全国人口普查数据显示，西安市2020年常住人口为1295.29万人，这意味着2021年西安常住人口增量超过20万。

21世纪经济研究院认为，导致省会城市GDP和人口表现更为强劲的原因有多个。首先，省会城市拥有更多的行政资源，使其能够运用投资、大项目等手段，更快推动产业发展和城镇化进程。其次，省会城市一般拥有更好的教育、医疗资源，容易吸引人口落户。最后，在北京、上海严控人口增长，部分大城市房价高企之后，一些省会城市成为不少大学毕业生更具性价比的选择。

值得注意的是，部分省会城市比如长春，过去10年GDP占所在省份的比重出现跃升。 2011年长春GDP占吉林全省的比重为45.82%，2021年则提升到53.67%，10年提升7.85个百分点。

除了强省会战略、行政区划调整之外，汽车产业成为长春的“定海神针”。来自“长春发布”公众号的数据显示，2021年，长春市统计口径累计产销整车242.1万辆和240.2万辆，长春市汽车工业实现产值6143亿元，占全市工业总产值的70.3%。根据长春市“六城联动”总体规划和专项规划《长春国际汽车城规划（2020—2035年）》，要以中国一汽为龙头，以长春汽开区等为核心，打造长春国际汽车城板块，到2025年建成主导产业产值超过万亿级的产业集群。

和长春一样，西安、合肥等中西部省会城市，也在倾力打造强省会。2011年-2021年，西安、合肥的GDP首位度分别提升4.73个、4.15个百分点。

西安发展的背后，与陕西省的大力支持分不开。早在2012年，陕西省委、省政府出台《关于省市共建大西安，加快推进创新型区域建设的若干意见》，提出要进一步加快建设大西安，带动大关中，引领大西北，构建创新型区域。陕西直接支持大西安建设的资金将超过120亿元。2019年底，陕西省政府第二十八次常务会议审议通过了《关于建设西安国家中心城市的意见》。

与此同时，西安也在活用自身的优势，凭借高校科研机构众多的优势，西安大力推进先进制造业强市建设。根据统计公报，2021年西安规模以上工业中，战略性新兴产业总产值比上年增长27.6%，占规模以上工业总产值的比重为49.9%；高技术制造业总产值增长26.6%，占规模以上工业总产值的比重为35.5%。

此外，西安也在交通上下功夫，尤其以“一带一路”作为重要突破口。2022年2月，西安市正式印发《“十四五”西安建设“一带一路”综合试验区实施方案》，提出到2025年，空港型国家物流枢纽航空直运、中转、集散能力不断提升，基本形成西向国际航空运输通道，“一带一路”沿线国家（地区）通航城市达到50个，年旅客吞吐量突破6000万人次。此外，中欧班列西安集结中心建设成效明显，西安港年集装箱吞吐量突破40万标箱。

合肥则在“工业立市”的基础上，一方面发展高新技术产业，另一方面“用投行的思维做产业培育”，从京东方到兆易创新、蔚来汽车，合肥市政府通过投资撬动了显示屏、半导体和新能源汽车产业。

作为科教强市，合肥也在全力挖掘自身的科研潜力。到2021年，合肥建成全超导托卡马克、稳态强磁场、同步辐射等3个国家大科学装置。2021年末，合肥有院士工作站70个，在肥服务两院院士138人。国家级（重点）实验室12个，部属（重点）实验室（含部属、省部共建）36个，省级（重点）实验室128个。此外，合肥拥有省级以上工程技术研究中心139个，省级以上工程研究中心120个，省级以上工程实验室67个。

和东北、中西部省会城市相比，21世纪经济研究院发现，在过去10年，东部省会城市的GDP首位度提升不算明显，甚至部分省会城市的GDP首位度出现略微下降。东部城市改革开放后的快速发展，很多是以中小城市的产业发展为契机，著名的广东“四小虎”就是指1980年代广东珠三角崛起的四座经济发展迅猛的中小城市——东莞市、中山市、南海市（今佛山市南海区）和顺德市（今佛山市顺德区）。因此，东部很多省份的城市发展相对平均，很多城市尽管资源集中度不及省会城市，但人均可支配收入、产业发展均不错，民营经济也比较活跃。另外，一些东部省份除省会之外，本省也有不少经济强市，甚至有多个GDP万亿城市，对产业、人口有较强吸引力，与省会形成多元化发展格局。

与之相对应的是东北、中西部地区，由于区位优势相较东部不足，资源也难以支持一省各个城市“多点开花”，以行政手段带动产业发展，促进省会城市首位度提升就成为关键。这一政策在过去10年颇有成效，部分中西部省份人口流出明显减少，甚至出现农民工人口回流现象。尤其是中西部省份还处于城镇化不断提升、劳动密集型产业快速发展的阶段，省会城市迎来较大发展机遇，因此集中度明显提升。

随着新政出台，省会城市动辄通过行政区划调整进行扩容的路子已经很难走通了 视觉中国

粗放型发展难以为继

值得注意的是，过去10年，包括成都、济南、长春等在内，不少省会城市通过行政区划调整来扩容。

一些地方政府近期提出撤县（市）改区的计划。比如，2021年5月，中共贵州省委、贵州省人民政府《关于支持实施“强省会”五年行动 若干政策措施的意见》提出，支持贵阳市“一市三县”撤县（市）设市辖区。

不过，在慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张的政策基调之下，未来这一道路已经不再好走。未来打造强省会，更多要依靠产业发展和创新驱动，走高质量的扩容路。

过去10年，一些省会城市已经做出了榜样。比如郑州、杭州和成都，过去十年间踏上产业发展的“快车道”，2011年-2021年，这些省会城市的GDP首位度分别提升了2.63个、2.17个和2.1个百分点。

其中，郑州的崛起得益于优良的交通环境、所在省份的广阔腹地，拥有大批劳动人口，不断承接东部劳动密集型产业转移，发展高新技术产业等。除了众所周知的富士康落户郑州之外，郑州也开展系列活动迎接高端产业转移。比如中国（郑州）产业转移系列对接活动连续举办多届，不仅仅引入劳动密集型产业，不少先进制造业也落户郑州。

根据河南省委直属机关工委宣传部数据，“十三五”以来，通过连续举办中国（郑州）产业转移系列对接活动、中国河南国际投资贸易洽谈会等重大招商活动，豫京、豫沪、豫浙、豫苏等跨区域合作不断深入，全省承接先进制造业亿元以上重点项目3422个，实际到位省外资金1.2万亿元。

近年来，郑州市先后引进了华为、浪潮、新华三、上汽、格力、海尔等一大批先进制造业项目，新上项目形成新的增量，加快了郑州市产业结构调整。郑州市在2008年以前，煤电铝等资源型产业比重高达60%以上，但通过十多年的努力，2021年，战略性新兴产业规模已经占到了工业比重的43.4%。

成都“十二五”规划提出，要把成都建成中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市。为此，成都锁定了中西部产业层次的最高点，大力发展电子信息、生物医药、新能源、新材料、航空航天、节能环保等新兴产业。经过多年发展之后，成都的电子信息产业表现尤为突出。

2020年，成都电子信息产业规模达到10065.7亿元，同比增长19.8%，首个万亿级产业诞生。2021年成都规模以上工业增加值比上年增长11.4%，五大先进制造业合计增长11.2%，其中电子信息产业增长20.4%。

目前，成都建设电子信息产业集群，拓展电子信息上下游产业链，积极发展相应的科研和教育，电子信息产业发展已经形成“集团优势”。

如果说郑州、成都分别是中部和西部省会城市的代表，那么杭州的首位度提升，则是东部省会城市的“标杆”。

2021年，杭州规上工业增加值4100亿元，同比增长10.6%；两年平均增长7.1%，比2019年提高2个百分点，为2015年以来最高增速。高端制造势头良好，规上数字经济核心产业制造业增加值同比增长16.4%，高于规上工业增速5.8个百分点。支柱行业贡献明显，计算机通信电子制造业、医药制造业增加值同比分别增长18.0%和18.1%，两年平均增长15.7%和12.6%。

21世纪经济研究院认为，在城镇化率接近65%的当下，对于省会城市来说，正处于一个关键阶段。

首先，省会城市仍然有较强的发展需求。不过，单纯依靠撤县（市）改区做大省会，以此提升经济发展质量不可持续，营商环境也未必有明显提升，反而容易引发人口、产业流向中心城区，进一步加重“大城市病”。

因此，以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，同时更好地完善区域协调机制，省会城市才能真正做大做强。省会城市对周边城市所起的作用，过去更强调资金、人口向省会集中，未来有条件的省会城市应该更多考虑与周边城市分工协作，在避免“大城市病”将部分产业、功能向外疏解的同时，带动周边城市发展，为省会城市可持续发展营造良好的“生态环境”。

其次，随着中国自然人口增长接近拐点，过去10年人口持续流入省会城市的进程会放缓，甚至会随着省会城市生活成本、房价的提升而部分出现停滞乃至倒流。这意味着，未来省会城市之间，乃至与其他大城市的人口竞争更激烈，这更为考验省会城市在提供有竞争力的就业岗位和公共服务，打造宜居宜业城市等方面的能力。

最后，省会城市尽管能够依靠行政优势落地更多大项目，但中国的城镇化已经进入新的阶段，很多省会城市的城镇化水平已经很高。未来将更考验省会城市精细化和高质量发展的能力，一味依靠投资的“粗放型”发展已经越来越困难。因此，各个省会城市如何根据自身所具备的比较优势，制定差异化发展之路，将是一道“必答题”。

来源/21世纪经济报道

编辑/樊宏伟