党的二十大报告明确提出，要全面推进乡村振兴。近年来，伴随农村集体经济组织的蓬勃发展，因集体收益分配导致的纠纷也日益增多。集体经济组织成员的资格认定，特别是“外嫁女”等特定群体的利益保护，成为乡村治理中的一道必答题。

拿到判决书的那一刻，陈丽长舒了一口气。尽管在她看来，被确认为集体经济组织的一员并不意外，但历经了与村委会、妇联、街道等的反复沟通、交涉，直至检察机关支持起诉“出手”相助，这一路长跑，很是不易。

于当下来看，陈丽的个体遭遇并非罕见。近年来，随着农村集体经济组织的经济实力日益壮大，集体经济组织成员权益备受重视，作为享有权益之必要条件的集体经济组织成员资格，成为利益诉求的关键，这一情况集中体现在一些自本村“嫁出去”的女性村民身上。

在实务界看来，在农村集体经济组织成员资格认定缺乏明确法律规定的前提下，这起发生在陈丽身上、由江苏省南京市高淳区检察院支持起诉的小案，为依法维护农村“外嫁女”成员权益提供了一种参考，在全面推进乡村振兴的时代命题中，意义重大。

“基本上把村上的人都得罪了”

“经村民小组会议决议，本村空挂户和外嫁女不享受征地补偿款。”2021年2月，南京市高淳区某城郊村八组在村里张贴公告，公示该村太安圩水面征收补偿款分配名单，名单上的每人可以获得8000元补偿。

所谓“外嫁女”，泛指原为农村集体经济组织成员，因与外村人结婚等情况，依村规民约被取消原集体经济组织成员资格，进而无法享有原集体经济组织中的土地承包经营权、集体经济收益分配权、宅基地使用权、征地补偿款分配权等权益的一类女性群体。

上述公告让陈丽感到不满。“这意味着，村里人把我撇了出去，八组再有荒地征收，相关补偿就和我‘无缘’了。”

陈丽一家是八组的老户。她回忆说，除了上大学那会儿，她把户口迁了出去，毕业时就迁了回来，自此之后，户口就再也没动过。大学毕业后，陈丽去了苏州工作，后因家庭矛盾，陈丽最终和前夫分道扬镳，与前夫生下的女儿留在了陈丽身边，户口也随她迁入了八组。

2019年，政府征收了村里的大部分土地，陈丽的承包地也在征收范围内。作为补偿，陈丽母女二人收到了政府给付的土地补偿费等费用。

“为什么之前有补偿，而这次就没有？”面对陈丽的质疑，八组组长解释说，2019年的那次征收后，八组以参与村里实际生产生活为标准，重新确定了集体经济组织成员名单，“外嫁女”和“空挂户”不再具有村集体组织成员资格。

“2019年拆迁的时候，村里给了陈丽和她女儿补偿，并办理了失地农民保险。相当于那时候，一次性地‘买断’了她们的集体经济组织成员权益。这次征收的是原来八组的一些荒地，我们是以重新确定的成员名单作为分配依据，陈丽早在10年前就已经不在村里居住了，不在成员名单当中。”在组长看来，不能什么都扣上“外嫁女”的标签，这是村民自治的范畴，村里不存在歧视外嫁人员的问题。

据介绍，八组总共有20多户，多数都是亲戚关系，陈丽的父亲也曾担任过组长。一次开会时，陈丽的父亲曾明确认可“外嫁女”不属于村里人员的说法。“村里的卫生防疫、集体事务需要每家每户出力，她们一直在外，都没有参加过，不能光享受权利，不承担义务。这是村里荒地的补偿款，是出力成员的劳务费用，不能说因为户口还留在村里，就有待遇。”组长说。

“这是大家集体讨论通过的，每户都有代表签字。”组长特别提示的这句话，更是刺激了陈丽的敏感神经。

“我和村里其他的男性没什么不同。”陈丽说，“如今，村子里的年轻人很少会留在村里，都是在附近的城镇或是更远的地方打工挣钱。村里的集体事务都是老人在干，我父母也一直在八组，也出过力。说是按实际生产居住为标准进行分配，可村里常年在外的男性和他们的子女却没有受到影响，这就是不公平。”陈丽说。

之后，陈丽向村委会反映情况。但村委会认为，相关土地属于八组集体所有的土地，补偿分配应由村民小组会议讨论决定，村委会无权干涉。

陈丽不服气，又陆续向妇联、街道办以及南京市政府“12345”政务热线平台投诉。相关部门都承诺协助调解，但是一直没有下文。

“基本上把村上的人都得罪了。”陈丽说，“我要求参与到分配中，就意味着别的村民‘碗里的饭’就要匀出一些来，但之前村里是承认我们的，大家也没有提出过反对意见，这次八组变了规矩，我不服这口气。”尽管对簿公堂会引起村里人的议论，但陈丽还是一纸诉状将村委会和八组告上了法庭，要求确认其与其他村民享有同等的征收补偿款分配权。

支持起诉，小杠杆撬动解决大问题

在以往“外嫁女”维权案例中，检察机关支持起诉的“身影”并不常见。尽管支持起诉制度并不是一种刚性的公权介入方式，但在实务界看来，高淳区检察院的“出手”意义不凡，释放了积极信号——既是借检察机关的法律监督推动司法共识的形成，有助于这一类问题在诉讼程序中顺畅地得以解决，也是通过司法裁判的宣示引领，带动案涉村集体经济组织成员，乃至一定区域范围内人员的理念更新，促进社会治理现代化。

李海杰，南京市高淳区检察院第三检察部主任。在高淳区“12345”政务热线平台，他第一时间注意到了陈丽的境遇。

“法律规定的村集体组织成员权益的落空，源于对陈丽的集体经济组织成员资格的否定。”李海杰向记者介绍，尽管法律规定了确认农村集体经济组织成员的原则和程序，但过于笼统抽象，并未有专门法律详细规定集体经济组织成员的认定标准。

“虽然村民自治是村集体事务管理的基本原则，但是根植于农村社会的乡土性，村民集体决议难免会受到传统习俗影响，也不免存在侵犯妇女、儿童权益的情况。”他说。站在社会传统的角度，陈丽陷入困境与传统婚俗观念不无关系。长期以来的“从夫居”婚俗，导致女子在结婚后，往往会将户口迁入丈夫家中，融入丈夫一方的村集体经济组织当中。

为慎重起见，李海杰走访了八组，了解村民的实际生产生活情况。他注意到目前村里的年轻人普遍在外打工，不以村里土地为主要收入来源。他向记者表示，在村里同类男性成员均没有丧失成员资格的情形下，陈丽虽已外嫁多年，但户籍和承包土地均在原集体经济组织内，也未在夫家分得土地，不应被取消资格。

查阅了类案的司法裁判，李海杰发现各地裁判结果却并不一致。陈丽的诉求有无法律依据？这在高淳区检察院民事检察部门引发了激烈讨论。

“成员资格是个体与组织之间建立起法律关系的纽带，村民据此平等地享有村集体财产上的权利，不能简单以是否以土地为基本生活保障作为成员资格的判断标准。”

“随着时代发展，村民走出去，到城市发展是正常现象，应统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系，还有成员家庭以往为集体经济做过的历史贡献。”

“在村里，年轻人普遍不以土地为主要收入来源，在确定集体组织成员名单时，一定要注意分配的公平性，防止侵犯妇女、儿童的合法权益。”

……

伴随着一系列的思考与探讨，支持陈丽维权的观点形成了一致意见。

检察机关是法律监督机关，但要以何种方式介入呢？这个问题曾一度困扰着李海杰。“一般情况下，检察机关支持起诉发生在诉讼行为发生之前。”他说。

李海杰把这个疑问汇报给了高淳区检察院副检察长陈强。陈强认为，“支持起诉不一定局限于诉讼前，只要当事人向我们提出申请，符合诉讼存在困难的情形的，我们都可以支持其起诉。”在他看来，“外嫁女”的确认份额诉求，势必会影响其他村民的“收益”。正因如此，不少村民小组、村委会不愿触犯“众怒”，替她们出头。即便赢了官司，“外嫁女”也可能会遭受村民的“白眼”，检察机关的支持无疑能够减少这个阻力。

“要给弱势者以帮助。”南京市检察院第六检察部主任张英姿同样持支持的意见。

“支持起诉主要是针对社会弱势群体不会、不敢、不善运用法律手段维护自身合法权益的情况，这种诉讼能力的欠缺不仅仅局限于维权意识、法律知识的不足，传统习惯和乡土社会的舆论压力给‘外嫁女’造成的心理压力同样也会让她们诉讼权利的行使受到妨碍。”她说。

“《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。支持起诉未尝不是推动相关问题解决的一种有益尝试。”在张英姿看来，支持“外嫁女”起诉具有“类公益”的属性和重要的社会价值引导意义。

2021年8月，高淳区检察院向法院发出支持起诉意见书，支持陈丽所主张的享有征收土地补偿款分配权的诉求。最终，判决采纳了检察机关的意见。

判决下发后，高淳区检察院还对此案给予持续的关注，主动深入村委会走访座谈，在尊重村民自治原则的前提下，提出了加强对农民基本财产权利、农村“外嫁女”合法权益保护的具体意见，得到了村干部和村民的充分认可和积极配合。

从一个到一类，“外嫁女”权益保护亟须补齐制度短板

于陈丽而言，检察机关的能动履职，实实在在地助力了问题的解决，但对其他“外嫁女”而言，这种维权仍面临不确定性。特别是“外嫁女”所产生的符号、标签，往往让矛盾转移至男女平等的抽象话题上，忽略了在农村集体经济组织层面对问题进行深入考量，这不仅激化了矛盾，也无益于问题的解决。

回溯历史，农村集体经济组织是在农村统分结合的双层经营体制下，以集体所有土地为生产资料，实现集体成员民主管理并服务于单位成员的经济组织。1982年《中华人民共和国宪法》首次提出了农村集体经济组织的概念，并赋予了农村集体经济组织独立进行经济活动的自主权。

记者了解到，集体经济组织成员身份的确认，直接涉及一系列财产权益，如承包土地、申请宅基地、分配集体收益等，在一些地方，农村集体经济组织成员由村民自主管理——新增成员要通过组织成员的民主表决来实现。由于集体经济组织成员资格的认定缺少明确统一的标准，导致不同地方的农村集体经济组织的处理方式差异很大。实践中，不少地方并不是适用单一的户籍标准，而是采取了综合多种因素予以评价后的复合标准，一般以是否在集体经济组织生产、生活，户籍是否在集体经济组织所在地，是否以土地作为生活保障等来综合认定成员资格。

客观来讲，参考、限制条件越多，就意味着集体经济组织成员资格的认定越“保守”，其实，这种“保守”的认定也有着现实考量。如果成员资格认定标准宽松，集体利益的蛋糕就容易被“摊薄”，这不利于保障其他成员权益，也不利于农村集体经济组织的健康发展。

记者注意到，在当下，农村集体经济组织成员往往较少承担具体义务，特别是在城中村、城郊村，可耕种的土地越来越少，不少土地转化为了第二、第三产业的生产用地。一些“外嫁女”提出权利诉求时，往往是在一些土地征收、大项目临近开发的时间节点，村集体经济组织往往会以不具备成员资格为由拒绝其参与利益分配，以“守”好集体利益。即便进入了司法程序，面对村民自治“多数决”的民主程序，司法机关也很难作出法律上的评价。

其实，近年来，在社会政策与司法理念层面，不乏保护“外嫁女”的善意与要求。

2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

2018年，民政部、中央组织部、中央政法委等七部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》。该意见指出，要回应社会关切，对侵犯妇女特别是出嫁、离婚、丧偶女性合法权益等突出问题进行抵制和约束。

2018年，最高法发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，指出要依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利，依法依规保护农村外嫁女、入赘婿的合法权益。

2021年年底，全国妇联发布第四届“依法维护妇女儿童权益十大案例”，案例中的“支持‘外嫁女’获同等村民待遇案”明确昭示农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，但不能侵犯集体经济组织成员同等享有土地补偿费分配的权利。

如今，伴随着实践与探索，“外嫁女”权益保护迎来新的契机。2022年5月6日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，农村集体经济组织法被列为初次审议的法律案。

这部法律被赋予众望。2022年全国两会期间，全国人大常委会委员、全国妇联原副主席邓丽在接受媒体采访时建议，将认定成员资格纳入正在起草的农村集体经济组织法。“通过立法建立认定成员资格的统一标准，已迫在眉睫。”她说，“在农村集体经济组织法中规定集体成员资格的认定标准，对于切实保障集体成员合法权利具有重要意义。”

法与时转则治，治与世宜则有功。在传统婚俗观念与现代法治秩序之间，农村集体经济组织成员资格认定该如何进行制度设计？这考验着立法者的智慧，也检验着法治所具有的固根本、稳预期、利长远的功能与价值。

（文中当事人为化名）

文/于潇 陈浩

编辑/倪家宁