9月下旬以来，不少地区开始限电停产，部分地区甚至拉闸限电，直接影响民生。始于部分地区特定行业的限电，为何会传导至国内其他地区，原因何在？下一步，又该如何解决目前的“电荒”问题？

在此次讨论限电停产的原因中，能耗双控被多次提及。能耗双控本是一个执行了多年的老政策，指的是“单位GDP能耗”和“能源消费总量”两项约束性指标，旨在对地方政府在节能减排事项进行考核，在规定时间内必须完成。然而，上半年，由于疫后中国经济复苏，加之出口延续了去年以来的良好势头，部分地区并未能及时完成能耗双控任务。

8月12日国家发改委发布《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示，在能耗强度降低方面，全国有9个省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；在能源消费总量控制方面，全国有8个省（区）为一级预警。此后，各地相继出台严格的限电限产举措，包括严格控制能源消费总量增速，关停部分高耗能产业，加强对化工、钢铁、有色金属、非金属建材等行业进行限产。          

缘何限电停产？ 

这是否意味着，始于9月份大范围的限电停产主要因素是“能耗双控”？  

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对澎湃新闻表示：“起初大家认为限电的原因是能耗双控，但现在看来不仅仅是这个因素。” 

在他看来，限电停产不能仅仅归因于能耗双控，主要有两个因素，一是，从辽宁等东北地区开始，限电范围扩大至居民用电，但是目前在中国的用电需求中，居民用电只占15%，工业用电占70%，“如果仅仅是地方政府为了完全能耗双控目标，这很难解释辽宁等东北地区为何限居民用电。”他说，其次，目前限电范围开始往全国蔓延，显然这是供需两端都出问题了。 

兴业银行首席经济学家、华福证券首席经济学家鲁政委认为，拉闸限电的主要因素是结构性失调。在需求侧，疫后经济复苏，海外订单超预期增长，我国制造业等第二产业产能迅速扩张，国内用电量罕见地持续两位数增长，致使电力和煤炭需求居高不下；在供给侧，国内煤炭供给受到较大影响，同时海外进口也未相应更多增加，造成煤炭价格显著上涨，这抑制了火电发电的电煤供给。 

关于缘何限电停产，林伯强认为，在供给侧，目前中国以火电发电为主，但是近年来，煤价持续走高，电厂发电成本高企。“目前情况下，电厂发电是亏本的，影响了煤电厂发电。”他说。 

在需求侧，他介绍，1-8月，中国全社会用电量为5.5亿千万时，同比增长13.8%。中国用电总量中，工业用电达到了70%，而工业用电中高耗能产业，占比达到40%～45%。这种用能结构，加之今年出口很好，很多高耗能行业增加产能，这大大增加了用电需求。 

中国能源网首席研究员韩晓平认为，因为中国很大，各地区的资源禀赋，气候条件存在较大差异，因此各地拉闸限电的因素各异。“‌‌一些地区‘能耗双控’是‌‌缺电的主要原因。”他说，‌‌尤其最近一段时间，这些地区的经济势头很好，把排放指标都用完了，‌‌必须控制能耗，这个属于政策性缺电。 

东北主要是结构性缺电。一方面，东北的经济活力不如发达地区，所以东北不存在能耗超标的问题。其次，最近几年东北去产能政策，当地的一些煤矿、燃煤电厂被关掉了，煤炭供给受到很大影响。“虽然东北又兴建了很多风能、太阳能等清洁能源，但是清洁能源发电具有不确定性和周期性的特点，不能保证稳定、持续的供电。”他说。 

如何解决“电荒” 

为解决用电短缺问题，国家发改委9月29日称将采取多项保供稳价举措，一是做好发电用煤用气保障，包括国内“全力增产增供”、 适度增加煤炭进口。 

另一方面，按价格政策合理疏导发电成本。指导各地切实组织好电力市场交易，严格落实燃煤发电“基准价+上下浮动”的市场化价格机制，让更多电量进入市场交易，不得对市场价格在合理范围内的正常浮动进行不当干预，让价格合理反映电力供需和成本变化。 

如何解决短期内，尤其是即将到来的冬季电荒问题。目前各界共识是，增加煤炭供给、上下浮动市场电价，加之对高耗能、高排放产业关停。这其中电价是各界讨论的焦点。 

林伯强认为，国内并没有真正出现煤炭资源枯竭的情况，在目前状态下，应该允许企业适量挖煤，尽快增加国内的煤供应。同时，由于目前电厂发电处于亏损状态，电价可适度进行调整，通过控制煤价，降低发电厂成本，使其有动力去发电。 

中国目前仍然是市场定价的煤炭和政府管控的电价长期“顶牛”，上游煤炭成本无法有效疏导至电力终端，造成市场信号扭曲。 

鉴于此，鲁政委称，此次拉闸限电所揭示出来的，今后电力市场化改革的方向是“煤价和电价应该联动。”一旦火电电价反映出正常的供需价格，通过市场机制，倒逼需求侧更多选择用新能源发电。他建议，可先易后难，先调整工业用电价。 

韩晓平则称，本来电价控制作为市场调节的一种手段，但是上调电价很可能导致全面通胀，导致经济陷入滞涨，所以中国的电价调整幅度不大。“电价调整需要考虑整个宏观经济的情况，以及社会和普通居民的可承受能力。”他强调，电力渗入整个社会的每一个细胞，电价上涨会影响其他所有物品价格。” 

另外，韩晓平提到，即便目前允许开采煤矿，但也面临现实的约束。一是，已经停产的煤矿，复产非常困难，特别是在冬季，存在招工难等一系列问题；另外，矿井、尤其是高瓦斯矿一旦停用，再重新启用，需要几个月的准备工作。“现在看，决策层在有意识地屯煤，宁可拉闸限电，停产限产，也要保证老百姓能够温暖渡过寒冷的冬季。”韩晓平称，现在在东北，很多电厂停下来，很大程度就是为了囤积煤炭平稳过冬。 

在需求侧，林伯强认为，今年以来工业中高耗能、高排放的“两高”行业产能仍不断扩张，能源需求旺盛，而煤电资源却捉襟见肘。 

“这些高耗能产业，要坚决调整，进行限量限产。”林伯强说，目前中国高耗能产业的能源电力需求占比超过全社会用电量的40%，其中仅钢铁、水泥和有色三个行业的用电需求占到全社会用电量的20%，但是这些高耗能产业的增加值并不高。这些高耗能产业的用电需求应该让渡给其他产业。 

减排与发展如何兼顾 

在中国用电的能源结构中，火电是中国的主力电源，1-8月，全国规模以上火电厂发电量约占全社会总发量的七成。“双碳”背景下，如何降低对煤的依赖，是中国能源结构和产业结构转型的关键。 

今年7月30日，中央政治局会议提出，统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，坚持全国“一盘棋”、纠正“运动式减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。 

“要避免运动式减碳。”韩晓平提醒，能源结构转型的前提，首先保证人民生活基本能源需求，在满足整个社会用电需求后，再逐步由清洁能源替代煤等传统化石能源，这是一个步骤。而不是反过来走，先把煤电关了，再发展清洁能源，“这不现实。”韩晓平说，清洁能源发电具有波动性、间歇性和不确定性特点，受天气影响极大，短期内很难完全替代煤炭天然气发电。 

他以前几年北京进行的“煤改气”为例，“这个转型周期都花了好几年，”他说，且这个转型过程中部分居民冬季取暖还受到了一定程度影响，对于其他地区而言，这个能源结构转型过程会更久。 

如何解决能源转型问题，林伯强坦言，“我们要分为短期和中长期的目标。”因为今年是一个很特殊的年份，全社会用电需求增长很快，短期内，还是需要开采煤，以保障发电需求。 

中长期的目标，中国必须降低对煤碳的依赖，构建以新能源为主的新型电力系统，“但转型速度要快一些。”林伯强表示。 

同时林伯强提醒，‌‌仅仅讨论‌‌供给侧‌‌煤炭的数量，意义不大。‌‌需求侧当中，工业用电占比七成，如果不调整，‌‌类似今年缺电的情况还会再现。“‌‌因为工业与GDP是高度相关的，经济发展好，工业就走高，对煤炭的需求高，这是个循环。”因此清洁能源替代煤炭是一种趋势，同时我们后面的产业结构调整要亟需推进。‌   

就中长期而言，地方政府如何来认识这个问题，尤其是高耗能、高排放项目往往是地方经济支柱。 

林伯强建议，‌‌一是GDP‌‌与化石能源脱钩，即用清洁能源替代化石能源；另外一个是GDP必须与能源电力需求脱钩，‌‌这个属于产业结构调整，降低高耗能、高排放产业占中国经济的比重。 

韩晓平认为，电力系统改革更科学的办法是安全、效率和低碳并行。安全第一，“在确保电力安全的前提下，适当引进市场机制。”他说，这需要有为的政府和有效的市场。

来源/澎湃新闻

编辑/樊宏伟