反垄断监管有望进一步细化。

6月27日，国家市场监管总局发布6份反垄断法配套文件征求意见稿，分别是《禁止垄断协议规定（征求意见稿）》《经营者集中审查规定（征求意见稿）》《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定（征求意见稿）》《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定（征求意见稿）》，以及《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》。

此前，第十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过了《关于修改<反垄断法>的决定》，修改后的反垄断法将从2022年8月1日起开始施行。

上海申伦律师事务所律师夏海龙在接受澎湃新闻记者采访时表示，征求意见稿中最重要的修改包括新增公平竞争审查制度，针对纵向垄断协议新增“安全港”制度，大幅提高了对垄断行为的行政处罚力度，提高经营者集中审报的营业额标准，增加具有市场支配地位的平台经营者实施“自我优待”行为的相关规定等。

遏制“扼杀式并购”

此次公布的征求意见稿中，有两部与经营者集中有关，分别是《经营者集中审查规定（征求意见稿）》和《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》。

所谓的经营者集中，包括经营者合并；经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。更通俗的解释就是，互联网企业的并购行为。

经营者集中也是反垄断执法中最为常见的案件，根据市场监管总局发布《中国反垄断执法年度报告（2021）》，全年查处各类垄断案件175件，罚没金额235.92亿元，其中公开处罚违法实施经营者集中案件107件 , 罚款7235万元。

在《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》中，一是提高了营业额标准，对全球合计营业额、中国境内合计营业额和单方中国境内营业额的要求，由现行100亿元人民币（币种下同）、20亿元和4亿元分别提高到120亿元、40亿元和8亿元，低于此标准的经营者集中原则上无需申报。二是优化申报标准，对于在中国境内营业额超过1000亿元的企业开展经营者集中，并购市值（或估值）8亿元以上并且超过三分之一营业额来自中国境内的经营者，构成集中的，需要进行申报。三是配套《反垄断法》修订，对未达申报标准但符合《反垄断法》相关情形的集中进行相应规定。 

市监总局表示，营业额标准提高将有效减少不具有竞争问题的中小规模并购申报，降低企业制度性交易成本，提升经济运行效率，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔发展空间。根据案件申报和审查情况，大型企业一般市场力量较强，相比中小经营者，其集中行为具有或者可能具有排除、限制竞争效果的可能性较高。同时，关注大型企业并购也符合国际趋势。对大型企业开展集中的申报门槛进行规定，并依法进行竞争分析，对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中，经营者集中审查制度可以在事前有效预防产生垄断的市场结构，减少集中对竞争产生的不利影响，增强反垄断治理的准确性和有效性，保护市场主体创新活力。

在南开大学竞争法研究中心主任陈兵看来，征求意见稿中的规定将有效遏制互联网巨头的“扼杀式并购”。“从征求意见稿分析，国家并不反对企业通过正当并购来扩大规模和提升效率。”陈兵表示，但在申报门槛上作出了更精细化的分析，也更注重根据不同案例区别化处理。

对于垄断的处罚力度也大幅增加。此前反垄断法对于经营者违反规定实施集中的处罚仅规定了50万元的上限，违法成本过低，导致一些经营者没有对此引起足够重视。

修改后的《反垄断法》对于经营者违反规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额10％以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处500万元以下的罚款。该条规定大幅提高了处罚标准，有利于敦促经营者依法申报。

值得注意的是，《经营者集中审查规定（征求意见稿）》还提到，要健全经营者集中分类分级审查制度，加强对涉及国计民生等重要领域的执法力度，定期评估审查效果。同时，丰富了附加限制性条件的种类，将数据剥离纳入结构性条件，将保持独立、修改平台规则或者算法、不降低互操作性等纳入行为性条件。

在上海财经大学商学院数字经济研究中心主任钟鸿钧看来，分级分类有利于更好利用执法人员的资源，节约执法成本。

重视平台经济监管，增强相关领域反垄断适用性

在滥用市场支配地方行为方面，征求意见稿明确对平台经济的监管。

《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》修订后共42条，进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的适用规则，规定具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位行为；将现行《规定》中的“互联网等新经济业态”修改为“平台经济领域”，并根据执法实践，增加“交易金额”、“控制流量的能力”两项认定平台经济领域经营者具有市场支配地位的考虑因素；合理借鉴理论研究成果和域外立法执法实践，增加具有市场支配地位的平台经营者实施“自我优待”行为表现形式和正当理由。

此外，在关于市场支配地位的认定、滥用市场支配地位行为的认定、调查程序以及法律责任方面，也都有一定调整。

此次修改一大值得关注的亮点在于：《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》拟规定，具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位行为。

同时，禁止具有市场支配地位的平台经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等，没有正当理由，在与该平台内经营者竞争时，对自身给予优惠待遇。

优惠待遇包括两类：其一，对自身商品给予优先展示或者排序；其二，利用平台内经营者的非公开数据，开发自身商品或者辅助自身决策。

“这是本次征求意见稿中最重要的变化内容。”上海财经大学商学院数字经济研究中心主任钟鸿钧告诉澎湃新闻记者。相关规定进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的适用规则，充分反映了国家对数字经济平台监管的重视。

“现在数字经济在整个国家经济占比中越来越高，如何规范这些平台的发展，对中国经济未来的平稳健康发展起到重要作用。”钟鸿钧表示。在过去一段时间，部分互联网企业存在滥用算法、打击竞争对手等行为，在相关规定出台后，有利于为这些企业指明方向，避免涉及到垄断行为，杜绝恶意竞争，通过发展更多科技创新来促进经济发展。

他提到，在过去几年，国家对平台经济监管趋严，在明确规则出台后，有助于数字经济企业更明确地了解国家方针政策，使得他们有更明确的预期，知道什么能做、什么不能做。

在夏海龙看来，征求意见稿针对平台经济的规模、技术、资本优势等特点重点做了规定，比如其中规定“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为”“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”等，这也是对之前《关于平台经济领域的反垄断指南》中合规指引的正式确认。

新增“安全港”制度

在《禁止垄断协议规定（征求意见稿）》中，新增关于横向垄断协议“具有竞争关系的经营者”的定义，明确实际和潜在的竞争者均可能成为横向垄断协议的主体，与国际通行规则有效衔接；新增数字经济手段构成达成垄断协议的行为方式，更好适应数字经济背景下的反垄断监管需要，规范相关竞争行为，促进经济健康发展；新增安全港制度，明确具体标准和程序，为经营者提供更加确定性的合规指引，更好提升市场预期。

上述征求意见稿提到，经营者与交易相对人之间达成协议，经营者能够证明符合下列条件，不予禁止，包括经营者与交易相对人在相关市场的市场份额低于15%、无相反证据证明其排除、限制竞争。 

从定义来看，横向协议是指属于同一产业并且彼此存在竞争关系的企业之间，为了避免或者减少竞争风险，相互达成的排除或者限制市场竞争的协议。纵向协议是指在同一产业中两个或两个以上处于不同环节、没有直接竞争关系但是有交易关系的经营者，通过明示或者默示的方式达成的排除、限制竞争的协议。

此次反垄断法修改后，意味着给纵向协议的参与者提供了一个“安全港”，即豁免制度。此前，初次提请审议的修正草案一审稿对垄断协议安全港规则作了规定，明确对于市场份额低于一定标准的经营者，不适用本法有关禁止垄断协议的规定。二次审议稿对“安全港”规则进行修改，明确安全港适用范围为纵向垄断协议。

钟鸿钧认为，本次增设的“安全港”制度仅限于纵向垄断协议，暂未把“横向垄断协议、轴辐协议”纳入安全港中，这是因为纵向协议更多是符合经济效率原则的。“横向垄断带来的危害相对更大，对纵向协议增设‘安全港’，使得国家执法机构能够更多专注于真正伤害公平竞争的协议，这是符合经济的发展规律的，有助于更好地维护市场秩序，促进公平竞争。”（澎湃新闻记者 范佳来）

编辑/田野