中国经济是逐步转向高质量发展阶段的，而且与全球经济发展互相促进，任何力量都很难将中国同全球经济脱钩。现主要结合财政政策，对中国经济高质量发展谈几方面看法。

改革开放开启了经济高速发展阶段

1992年，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标。1994年，通过整体推进、重点突破的配套改革，包括税制、分税制、市场准入、金融改革、人民币经常项下可兑换，并解除了价格行政管制，市场对资源配置开始发挥基础性作用。改革开放不断推进。2001年，我国加入世界贸易组织，成为主动融入经济全球化的发展中国家。可以说，改革开放是我国高速度、高质量发展的基础。

支持中国高速度发展的另一个重要因素是人口红利。上世纪五六十年代出生的大量人口到80年代进入就业期，这时抚养比低，劳动力充裕。在生产函数中表现为劳动力要素收益低、资本要素收益高，延缓了资本报酬递减效应，提高了投资占GDP的比重，推进了经济增长。同时，劳动密集型产品出口有巨大的竞争优势，也带动了经济增长。

还有一个特殊原因是，改革开放以来，我国形成了各地相互竞争保持高增长的格局。这有利有弊，一段时期内确实促进了经济高速增长，但也出现了部分地方超出财力可能，违规举债大搞基本建设的现象。

1998年，为应对亚洲金融危机冲击，我国实行扩张性财政政策，主要是提高财政赤字，集中资金用于基础设施建设。当时，基础设施处于十分薄弱的状况，扩张性财政政策给一些基础设施项目提供了稳定的现金流。更为重要的是，基础设施有效改善，营商环境不断优化，支持了经济增长。

进入新时代逐步向高质量发展转型

之前出现的过多关注增长速度、而不关注增长质量的负面效应开始显现。钢铁、水泥、化工等与大规模基建投资相关的产品出现产能过剩。2008年，为应对国际金融危机冲击，有些地方又开始大规模举债搞基建，地方政府债务快速攀升，房地产价格快速上涨。大量金融资产进入地方隐性债务和房地产领域，金融脱实向虚并蕴含着系统性风险。生态环境恶化，水污染和空气污染严重，2013年北京空气质量优良天数只有176天。人口老龄化趋势显现，劳动年龄人口出现下降，劳动成本快速提高。与此同时，城乡之间、地区之间居民收入差距扩大。

2013年7月，党中央提出我国经济处于“三期叠加”时期，即增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。接下来，我国采取了一系列举措，经济开始向高质量发展转型。

在全国范围内治理空气污染。通过改变取暖方式，关停高污染企业，加强水污染处理等措施，生态环境逐步向好。2013年至2022年，重污染天数下降了92%，其中，2022年北京市空气优良天数提升到286天，重污染天数从58天降到3天。

打赢脱贫攻坚战。通过改善基础设施、发展特色产业、加大专项扶贫资金投入、发达地区对口帮扶等措施，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫。

落实“三去一降一补”任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五个方面重点工作。党中央提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”“坚决遏制新增地方政府隐性债务”“守住不发生系统性风险的底线”等针对性要求，引导经济持续向高质量发展转型。

实现高质量发展的几个着力点

党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这一重大判断也是对前一阶段转型的规律性认识。党的二十大报告进一步提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。我国经济转向高质量发展阶段，要把提高供给体系质量作为主攻方向，彻底改变过去主要靠要素投入、规模扩张、忽视质量效益的粗放式增长，以及由此产生的产能过剩、库存积压、杠杆增加、风险加大、效益低下、环境污染、公共服务不足等问题。实现高质量发展要采取适宜的政策，更需要体制机制性改革。

第一，保持适宜的增长速度。经济增长速度由以往在9%左右，逐步转为6%至7%，今后5年潜在经济增长率应该在5%至6%。随着人口老龄化加剧，再过5年可能会降到4%至5%。短期看，宏观调控政策十分重要，在不产生通货膨胀的前提下，应尽量将经济增长维持在潜在增长率水平。

如果不出现特殊情况，今年经济增长速度会超过5%，考虑到去年的低基数，仍低于潜在增长率，不利于保持充分就业。叠加外部不利因素，总体评判有必要加大财政货币政策扩张的力度。可适度降低利率，更重要的是及时调整预算，增加财政赤字，主要是增加中央赤字，大部分用于对中小微企业房租、水电、利息等阶段性补贴，根据企业经营状况，财政补贴可以直接到账；小部分可以转移给地方，缓解地方财政困难，同时要坚决惩处乱收费、乱罚款，营造良好营商环境。适当增加地方财政赤字，主要不是用于新增建设项目，而是弥补现存项目的欠资。

按照国际通行流量计算方法，可以比较准确评判财政政策扩张或紧缩的力度。应进行科学分析，及时调整预算。疫情产生的疤痕效应是比较严重的，企业、居民和地方政府都在修复资产负债表，信心恢复也需要一个过程。只有资产负债表趋于正常，信心恢复，企业才敢投资。只有就业情况改善，对未来收入有信心，居民才敢消费。相应的，财政收入也会增加。

第二，从投资驱动转向消费驱动为主。相当一段时期，我国经济增长靠政府投资撬动民间投资。在资本积累到一定阶段之后，效果会逐步减弱。目前最终消费占GDP的比重约为54%，低于国际平均水平，今后这一比重应当在60%以上。

中国是全球第二大消费市场，也是120多个国家和地区最大贸易伙伴，对全球投资有持续吸引力，要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。消费市场还有广阔的上升空间。目前大部分农民工在城镇打工，暂住于城镇。让2.9亿左右的农民工真正在城镇落户，会大幅提高消费，也会产生新的就业机会，还有助于提高收入分配公平性。

第三，破除城乡二元结构。高质量发展要求是全方位的，更多地集中于供给侧。要不断提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、环境效率，不断提高全要素生产率，通过结构性改革提高生产要素配置效率。目前影响配置效率最大的是城乡二元结构，劳动力和土地作为最基础最重要的生产要素，在城乡之间不能顺畅流通。只有加快农村劳动力向城镇转移，农村产业才会有竞争力，也会产生足够的市场需求，破除城乡二元结构应当是进一步改革的重点方面。

党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此，必须破除城乡二元结构，真正实现城乡融合发展，形成全国统一大市场。同时，改革会涉及重大法律修改和相关利益调整，需要逐步探索。这些年来，确实进行了大量的改革探索，取得了阶段性进展。习近平总书记在去年12月份召开的中央农村工作会议上进一步提出，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。

第四，解决影响财政可持续发展的问题。首先要区分财政政策短期和长期效应。如果经过科学分析认为短期财政政策需要扩张，就要及时增加财政赤字，使经济尽快恢复到正常状态，这种做法代价是最小的，不会影响财政的可持续性。如果认为某些政策有制度性缺陷，就要通过结构性改革弥补缺陷，以免对财政造成长期的压力，损害财政可持续性。

比如说我们的社会保险体系的制度设计不够完善，影响到社会保险基金运营的平衡性。北欧国家在本世纪初曾出现过社会养老体系不可持续的问题，后及时修订制度，每年做出国家精算，向社会公布结果，争取全社会的共识，在此基础上对退休年龄、缴费标准、给付替代率进行调整，这方面的经验值得我们借鉴。

财政是国家治理的基础和重要支柱，其中就包括保持财政的长期可持续性，这也是经济高质量发展的必然要求。

（作者楼继伟系中国财政学会会长、财政部原部长）

编辑/田野