11月22日，在2022年金融街论坛上，国家外汇管理局管理检查司副司长黄卉表示，国际金融监管的共识是金融是特许业务必须持牌经营，凡未持牌开展的金融活动都是非法金融活动，其危害国家经济金融安全和社会的稳定。这也是金融管理部门不遗余力治理非法金融的原因。但实践中却存在监管管合法、不管非法的现象。

非法跨境金融是非法金融的一部分，主要是指涉及资金权益和其他资产发生进出境的非法金融活动。其中汇兑型地下钱庄是最为典型的非法跨境金融。

外汇管理部门一直以来着力协同有关部门打击治理非法金融活动，2017年以来配合公安机关破获汇兑性地下钱庄案件2000余次，查处非法买卖外汇案件近万起，协同整治非法网络炒作平台3000余个，有力防范了跨境金融风险。但是随着时代发展，非法跨境金融活动也发生了很大的变异，为打击治理带来了一系列挑战。

以汇兑型地下钱庄为例，初级阶段的地下钱庄违法主体是团伙式的，手段比较原始，主要是通过买卖银行卡，境外境外刷卡套现等操作方式，典型的是街头黄牛。2005年之后，随着互联网支付的兴起，企业化、专业化明显，操作手段也更加隐蔽，如跨境对敲（境内交割人民币、境外交割外币）资金境内境外独立循环，形式上并不跨境，也有构造虚假跨境贸易或投资，实现资金进出。在2015年以后，区块链、大数据、人工智能等技术在金融领域的探索创新，未来地下钱庄也逐步进入高级阶段，平台违法主体更突出，操作手法专业化、科技化、去中心化、传导性、隐蔽性更强，危害性更大。

黄卉指出，但是在打击治理的实践中，深刻感受到治理地下钱庄等非法跨境金融面临诸多体制机制的挑战，有政策、缺法规、管合法，不管非法，在2017年第五次全国金融工作会议上就提出要强化功能监管，但是这一监管原则还没有在金融的法律法规中完全确立，部分金融领域尚未深化落实，监管管合法、不管非法的现象仍然存在。

现有法规对新金融产品仍存在监管空白，监管无法可依。例如虚拟货币的监管问题，特别是泰达币等与美元资产挂钩的虚拟货币，具有较强的支付结算性质，但是在监管法规体系的建立上还没有建立健全。

此外，法律境外适用规则不健全，境外数据的采集调查取证难度较大，特别是对于境外投融资等缺乏境外交易数据采集的法规依据，数据监测分难以开展，还有在办案方面，调查取证往往只能取到境内的单边政策，境外认定更多依赖执法对象的配合。

而且惩戒力度不够，违法成本低，非法跨境金融屡打不绝。比如地下钱庄一般按非法经营罪定罪量刑，但据估计80%以上的犯罪人员仅判处三年以下有期徒刑，而且经常受罚。不少人员是累犯，屡打不绝。

对此，黄卉建议在金融立法方面，一是落实好功能监管，将功能监管原则细化落实到金融业务的法律规范之中，强化对非法金融活动应管未管就是失职的意识，切实杜绝管合法不管非法的现象。二是尽快完善非银行支付机构，地方金融监督管理等领域的立法。三是共同推动完善虚拟货币等相关领域立法，加强虚拟货币的交易治理，按照不同类型不同功能，将其纳入非法支付结算，非法证券或者非法代理等监管范围。四是研究明确涉及金融安全行政处罚适用5年追诉期的标准或规则，加强对重大金融违法行为的惩戒，提高违法成本。五是研究完善金融活动域外管辖的法律规则，拓宽金融监管执法范围，真正落实境内外穿透式监管。

在监管执法方面，堵上金融监管的漏洞，从根本上治理地下钱庄等非法金融活动。强化境内一端支付结算等金融活动的监管，上游管住了跨境环境的管理就会更有效。构建更加密切的打击非法制度结算，非法买卖外汇和洗钱犯罪的协调机制，强化数据共享，线索移送、联合研判和协同行动。加强非法金融活动的行政执法惩戒，坚持依法量刑的基础上没收违法所得，绝不允许因违法获利。

文/北京青年报记者 宋霞
摄影/北京青年报记者 宋霞
编辑/樊宏伟