11月29日，中国社会保障学会、社会科学文献出版社共同发布了《中国医疗保障发展报告(2021)——走向全面深化的医疗保障改革》。

蓝皮书分析指出，2020年是我国全面深化医疗保障制度改革元年。与会专家表示，全面深化医疗保障制度改革以来，正在持续释放出巨大的改革红利。蓝皮书同时也指出，进入“十四五”后，影响医疗保障发展的相关因素正在发生新变化，进一步深化医疗保障制度改革面临五大挑战。

在此背景下，与会专家指出，全面深化医疗保障制度改革是一个持续10年时间的进程，在开局良好并开始释放巨大改革红利的基础上，必须持续强力推动医疗保障制度改革向纵深发展。

深化医疗保障制度改革红利正在持续释放

《中国医疗保障发展报告(2021)——走向全面深化的医疗保障改革》梳理和剖析了2020～2021年中国医疗保障深化改革的进展。蓝皮书分析指出，2020年是我国全面深化医疗保障制度改革元年。与会专家指出，2020年由党中央、国务院直接启动全面深化医疗保障制度改革以来，因目标明确、方向正确、行动有力，事实上正在持续释放出巨大的改革红利。

第一，医疗保障发展理念、目标、路径更加清晰。2020年2月，中共中央、国务院发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》首次明确提出了清晰的改革与发展理念、目标与行动路径，设定到2030年全面建成中国特色的医疗保障制度。在这一纲领性文件指导下，建立公平统一的医疗保障制度、逐步均衡各方筹资责任、改革乃至最终取消职工医保个人账户、通过集中带量采购来发挥医保战略性购买作用以及扎实推进商业健康保险发展等一系列存在分歧或者久拖不决的重大事项得以变成深化改革的共识和意志。

第二，基本医疗保险制度的公平性明显提升。全面深化改革以来，全面做实基本医疗保险市级统筹取得了明显的实质性进展，省级统筹在稳健推进，这使得市域范围乃至省域范围内的参保人员能够在统一的制度安排下参保并享受平等的医疗保障待遇，同时也大幅度地减少了统筹层次低的情形下异地就医现象。而伴随医保待遇清单制度的逐步建立，不同地区间的医保待遇不平等问题也必定随之弱化，医保待遇定制权上升到国家层级，意味着法定医疗保障待遇将走向全国统一。

第三，基本医疗保险制度的互助共济功能显著增强。医疗保险制度改革以来，个人账户的设置始终是损害基本医疗保险制度互助共济功能的根本因素。继2019~2020年全面清理居民医保个人账户后，按照2020年中共中央、国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》中明确提出的“改革职工基本医疗保险个人账户，建立健全门诊共济保障机制”的要求，2021年4月国务院办公厅发布《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》，将职工医保个人账户改革付诸行动。经过这一改革，职工基本医疗保险制度的统筹保障能力得到大幅提高，患者门诊医疗费用的负担会同步减轻，进而为切实解除人民群众疾病医疗的后顾之忧创造了重要条件。

第四，人民群众的重特大疾病负担得到实质性减轻。一方面，药品、医用耗材集中带量采购使用促使药价虚高现象得到抑制，在惠及普通患者的同时也减轻了大病患者的负担。另一方面，组织开展药品谈判准入和完善医保报销制度，涉及癌症、罕见病等重特大疾病患者的医疗费用得以实质性降低。国家医疗保障局还将高血压、糖尿病、肾透析等部分医疗费用较高的慢性病和特殊疾病纳入医保基金支付范围，医疗救助、医保扶贫及“惠民保”亦对减轻重特大疾病医疗费用负担起到了越来越大的作用。

第五，医疗保障治理能力提升进入新境界。一方面，通过强力推进医保经办服务规范化，医保经办服务的办事流程更加快捷，标准化、信息化建设的全面推进则使上下贯通、左右互通、信息共享逐渐变成现实。正是医保经办服务技术手段的不断进步，医保经办系统在人员编制有限的条件下，却能够提供更多、更好的经办服务。另一方面，多部门协同机制与应急机制的逐步建立和医保法治化的进展，使医保治理开始走上了协同高效的现代化轨道。

进一步深化医疗保障制度改革面临五大挑战

蓝皮书同时也指出，进入“十四五”后，影响医疗保障发展的相关因素正在发生新变化，进一步深化医疗保障制度改革面临五大挑战。

与会专家指出，一是利益格局深刻调整可能导致社会风险加剧。以往的医疗保障改革主要是通过“做加法”来推进的，要解决的是普惠性问题，通过增加政府公共投入和提高用人单位缴费可以使参保人员普遍性地获得更好的医保待遇，从而会得到广泛认同与支持。2020年启动的全面深化改革，是要在巩固普惠性的同时真正解决制度的公平性、互助共济性与可持续性问题，核心是对存量结构进行优化。尽管最终目的是为了全面解除全体人民的疾病医疗后顾之忧，但不同地区、不同群体之间的现实利益却必然存在着损益差别。如果缺乏全局观、大局观与长远观，加之不时有精于个人现实利益得失算计的观点或舆论误导，既得利益地区和既得利益群体可能成为深化改革的阻力，进而可能引发社会风险。

二是人口老龄化导致的医疗保障财务风险会加大。根据第七次人口普查数据，全国60岁及以上人口达2.64亿人，占总人口的18.7%，中国正在快速迈入“中度老龄化”社会。在这一背景下，作为医疗费用支出主体的老年人群体规模在急剧扩大，而依据现行政策不再缴费的退休人员更会持续增长。据人力资源社会保障部提供的数据，“十四五”期间我国新退休人数将超过4000万人，劳动年龄人口净减少3500万人，这必然导致医疗保险基金支出增加与筹资来源减少，基本医疗保险制度的财务可持续性面临重大挑战。

三是人户分离现象常态化对医疗保障制度改革提出新要求。我国的人口具有高流动性特点，人户分离现象已经常态化且不可逆转。在这样的背景下，占基本医疗保险参保人数四分之三的居民医保如果再延续过去的以户籍为依据参保政策，势必造成许多人处于参保地与受益地分离的状态，既不利于医保经办服务，也不利于参保人员就近享受医疗服务。因此，让基本医疗保险制度覆盖常住人口应当是正确的改革取向，但此项改革牵涉到政府财政责任重新配置，即目前由政府承担居民医保筹资2/3以上的责任将由户籍所在地政府改为常住地政府承担。调查中发现，无论是人口输出地区还是人口输入地区，都对按常住人口参保持态度消极，因为人口输出地区会因此项改革减少中央财政对当地户籍居民的医保财政补助，人口输入地区则会因覆盖户籍不在本地的常住人口而增加地方财政投入。因此，如何顺应人口流动规律，让户籍不在本地的常住人口平等地享受到当地的医疗保险待遇，是全面深化居民医疗保险制度改革需要妥善解决的重大问题。

四是人民群众诉求的发展变化需要不断得到满足。进入新时代后，人民群众不仅要求切实解除疾病医疗的后顾之忧，而且需要满足其多样性、个性化的健康保障需求，从而表现出诉求升级的趋势。如罕见病患者及其家庭期盼将罕见病医疗费用悉数纳入基本医疗保险，慢性病患者期盼能够将各种慢性病悉数纳入门诊统筹，用药方面则存在着药品与医用耗材更加安全、可靠、低成本化诉求，中高收入阶层还希望有更好的健康管理服务，等等。人民群众对医疗保障诉求的发展变化，对进一步增强法定医疗保障制度的保障能力与水平、加快推动多层次医疗保障体系建设形成了新的压力源，从而需要采取更加得力的措施和更加有效的手段才能不断满足。

五是“三医”之间良性互动与共同发展需要医疗保障发挥更大、更好的作用。从药品、医用耗材集中带量采购使用到医保药品目录准入谈判，再到医保基金支付方式改革与反医保欺诈，医疗保障制度事实上已经发挥出了战略性购买作用，在有效抑制药品与医用耗材虚高的同时使医疗机构的医疗服务价值得以提升，从而更加紧密地将医保、医药、医疗结合在一起。然而，“三医”之间良性互动、协同发展的局面尚未真正形成，医保机构面临的压力在增加，而医疗机构、医药企业则因原有利益受损并不满意。在新的发展进程中，我国不仅需要医疗保障制度实现高质量发展与可持续发展，而且需要有高质量的医疗服务和能够成为国民经济新支柱的发达的医药工业。因此，如何真正形成“三医”良性互动、相得益彰、共同发展的新局面是全面深化医疗保障制度改革的又一挑战。

医疗保障制度改革还需向纵深发展

与会专家指出，全面深化医疗保障制度改革是一个持续10年时间的进程，在开局良好并开始释放巨大改革红利的基础上，必须持续强力推动医疗保障制度改革向纵深发展。

第一，进一步明确“十四五”“十五五”时期的阶段性目标任务。在“十四五”期间，重点应当是进一步理清发展思路、矫正现行制度安排中的制度性缺陷、遏制路径依赖背景下的问题恶化势头、进一步完善相关体制机制，促使整个医疗保障制度朝着全面建成高质量、可持续的中国特色医疗保障制度阔步迈进。进入“十五五”后，重点应当是在巩固优化后的法定医疗保障制度的同时，发展好商业健康保险与慈善医疗，使多层次医疗保障体系能够全面满足全体人民的医疗保障与健康提升的需要，并让整个医疗保障体系运行在法治的轨道上。因此，“十四五”时期是全面深化医疗保障制度改革的关键期，它决定着“十五五”期间能否如期实现全面建成中国特色医疗保障制度的目标。

第二，加快优化现行基本医疗保险制度安排。基于目标导向，至少应当尽快努力完成如下改革任务：一是全面取消医保个人账户；二是制定推进主体各方均衡承担筹资责任的行动方案；三是着力推进基本医保待遇平等；四是尽快研究稳步推进居民医保覆盖常住人口的政策，在“十四五”期间可鼓励或选择部分省份开展试点；五是在全面做实市级统筹的基础上，“十四五”期间应当全面建立省级医保基金调剂制度，“十五五”期末全部实现省级统筹；六是分解生育保险的医疗服务与福利待遇，并分别纳入基本医疗保险与生育福利津贴；七是进一步完善医保支付制度。

第三，加快推进以商业健康保险为主攻方向的多层次医疗保障体系建设。国家应当引导企业职工补充医疗保险、公职人员医疗补助转化成为商业健康保险，使其覆盖人群成为商业健康保险稳定的主要客户来源，由此形成有较大规模的保险市场，进而向其他居民扩展，带动整个商业健康保险步入全面发展的轨道。同时，国家应当推动商业保险公司极大地增强服务功能和提升服务质量的内生动力。此外，还有必要引导公众树立新的健康消费观，在享受法定医疗保障权益的同时真正认识到商业健康保险的必要性与重要性，进而通过市场机制获得个人及家庭需求的满足。

第四，加快推进医保经办服务机制改革步伐。一方面，“十四五”期间国家层级应当尽快制定统一的医保经办服务机制政策，为各地医保经办服务机制改革提供统一的依据。其核心是对医保经办机构统一定性、统一标识、统一职责、统一人员编制标准、统一信息系统、统一服务规程等，以此确保全国医保经办机构上下一体、左右对接。另一方面，还需要理顺纵横之间的关系，完善内部治理。应当实行统筹区域内医保经办机构垂直管理，在基层面对公众实行“一窗办理”并提供相关服务；还应当对医保经办机构明确赋权定责，并对其内部治理进行统一规制，使其在接受医疗保障行政主管部门监督的条件下能够自主实施医疗保障制度并承担起应有的责任。

第五，加快推进医疗保障法治化进程。“十四五”期间，必须全面加快医疗保障立法步伐，而制定一部综合性的《医疗保障法》势在必行。目前，第十三届全国人大常委会已将制定《医疗保障法》列为备选立法项目，国家医疗保障局起草的《医疗保障法》草案已向社会公开征求意见，这表明医疗保障法的立法步伐在加快。同时，基于多层次医疗保障体系建设与处理相关关系的需要，我国还应当制定包括医疗救助、商业健康保险、慈善医疗等在内的多部行政法规。这些立法任务均应当争取在“十四五”期间完成。

第六，加快建成全国统一的医保信息平台。一是各地区医保机构需要从全局、大局出发，将以往各行其是的信息系统按照国家统一标准与规程纳入全国医保信息系统，对于超越国家标准与规程的信息进行妥善处理；二是国家医疗保障局还需要对现行编码标准及应用规程做进一步完善，使之能够全面涵盖医保业务发展的客观需要。经过统一行动和不断完善，争取在“十四五”期间能够全面实现全国统一的医保信息系统正常运行，并为推进医疗保障公共服务在全国范围内均等可及提供优良的技术支撑。

文/中国网财经记者 郭伟莹

编辑/范辉