尽管美国对外宣称，《外国公司问责法案》适用于所有在美国上市的外国企业，但目前在不接受PCAOB检查审计底稿的外国上市企业中，中国内地和香港的企业占了近90%。美国媒体和市场分析人士也普遍认为，其主要针对在美上市的中国公司。

当地时间3月24日，美国证券交易委员会(SEC)发布最新公告称，已通过《外国公司问责法案》(Holding Foreign Companies Accountable Act，HFCAA)最终修正案，并征求公众意见。该法案要求，如果外国公司连续三年未能通过美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)的审计，将被禁止在美国任何交易所上市。

虽然据称，该法案适用于所有在美上市的外国公司，但其中多个条款明显针对中国赴美上市公司和已在美上市的中概股。

专业人士指出，法案将对中国企业赴美上市造成障碍。但市场也预期，这会加速中概股企业退市和赴港二次上市。

SEC落锤《外国公司问责法案》

据了解，美国上市公司聘用的境内会计师事务所必须向PCAOB注册并接受其审查。公开资料显示，PCAOB是会计行业的自律性组织，它由PCAOB不同会员事务所的会计师组成，这些会计师要为PCAOB中的其他会员事务所进行年检。该机构接受SEC的监管。

由于受到跨境监管的限制，PCAOB难以审查部分美国上市公司聘用的境外会计师事务所的审计底稿。

为确保在对所有赴美上市公司聘用的会计师事务所审查上一视同仁，PCAOB从2005年起，对境外的会计师事务所进行审查，审查方式主要分为单独审查(经与会计师事务所所在地监管机构协商一致后由PCAOB自行审查)或联合审查(签署双边协议后由会计师事务所所在地监管机构进行审查，PCAOB对审查结果进行认可)。

截至2019年12月31日，PCAOB已对51个国家或地区的外国会计师事务所进行了审查。但全球范围内，仍有四个司法辖区的会计机构PCAOB无法直接审查，即中国内地和香港、法国和比利时。为进一步完善PCAOB全面监督检查的范围，《外国公司问责法》应运而生。

而SEC 3月24日的举措，是该法案实施前的最后步骤。

美国国会网站显示，《外国公司问责法案》的立法程序始于2019年3月28日。当日，美国共和党参议员约翰·肯尼迪正式提出该法案。

草案的最初版本显示，该法案要求某些证券发行人确定其不受外国政府拥有或控制。具体来说，如果PCAOB因发行人聘请了不受委员会审查的外国公众会计师事务所导致无法审核特定报告，发行人必须作出相关证明。此外，如果PCAOB连续三年无法审查发行人的公共会计师事务所，则将禁止发行人的证券在美国的交易所交易。

2020年5月20日，美国参议院银行、住房和城市事务委员会一致同意将草案交付全体参议员表决，同日，参议院全体通过《外国公司问责法案》。

据悉，该版本与最初的草案相比有所修改，即如果PCAOB连续三年无法审查发行人的公共会计师事务所，则发行人的证券不仅不能在美国的交易所交易，还将禁止在其他渠道交易。

法案还规定，使用上述公众会计师事务所准备审计报告的外国证券发行人必须在每个非审核年度对以下内容进行披露：发行人注册成立地的政府实体所拥有的公司股份占比，以及这些政府实体是否具有控制性财务利益。

2020年12月2日，美国众议院口头表决通过《外国公司问责法案》。法案内容没有实质性或重大改动。同年12月18日，该法案由美国时任总统特朗普签署后生效。

中概股或转移阵地

尽管美国对外宣称，《外国公司问责法案》适用于所有在美国上市的外国企业，但目前在不接受PCAOB检查审计底稿的外国上市企业中，中国内地和香港的企业占了近90%。

去年12月，美国国会众议院表决通过《外国公司问责法案》时，新华社就曾发文称，虽然该法案称适用于所有在美上市的外国公司，但美国媒体和市场分析人士普遍认为其主要针对在美上市的中国公司。

据美国媒体The National Law Review报道，该法案是特朗普政府通过的一系列针对中美金融投资联系举措中的一个。此前，特朗普还颁布了一项行政命令禁止美国的个人或企业投资中国的军工企业。

路透社认为，SEC此番通过特朗普时代的法案，目的是将所谓连续三年不符合美国审计标准的中国公司从美国证券交易市场移除。

上海市锦天城律师事务所律师洪一帆告诉《国际金融报》记者，该法案是对美国当局监督权的强化，虽然从条文上看，所有外国企业都是该法案的规制对象，但是要求公示公司的董监高中是否有中国共产党党员、中国政府团体控制其股权的比例等的规定，显然具有明显的国家针对性。这给我国企业赴美上市的道路上铺设了障碍。

“中概股企业将根据《外国公司问责法案》的要求披露更多的内容，审计机构为应对监管压力，可能从严审计，严格的监管对企业活动以及信息披露提出了更多的要求，企业必须花费更多成本满足该法案要求，中概股公司在美发展将面临重大挑战。”洪一帆表示。

美富律师事务所合伙人朱晨昊在接受媒体采访时指出，如果最终不得不在美国退市，一些已在美国上市的中概股可能会考虑私有化，转而在较为友好的司法管辖区(如中国香港和上海)重新上市。

事实上，自《外国公司问责法案》于2020年在美国国会通过后，在美上市的中概股已开始陆续转战香港。截至3月24日，已有12家中概股成功在香港二次上市。中信证券早前发布的“2021年资本市场十大展望报告”更是预测，未来3年，香港市场将迎来40家左右中概股龙头的集中回归。

敦促美停止将证券管理政治化

针对美方举措，中方多次敦促美方停止将证券管理政治化。

去年12月2日，中国外交部发言人华春莹对美国国会众议院表决通过法案一事表态称，在资本市场高度全球化的今天，有关各方开诚布公地就加强跨境监管合作、保护投资者合法权益等议题加强对话和合作才是解决问题的正道。我们坚决反对将证券监管政治化的做法。我们希望美方能够为外国企业在美国的投资经营提供公平、公正、非歧视的环境，而不是想方设法设置种种障碍。

今年3月25日，华春莹主持例行记者会，在回应《外国公司问责法案》一事时，再次表示坚决反对。

华春莹表示，美方此前颁布含有明显歧视中国企业条款的所谓“外国公司问责法”，完全是对中国在美上市企业的无理政治打压，严重扭曲美国自己一向标榜的市场经济基本准则，也剥夺了美国投资者和美国公众分享中国企业发展红利的机会，到头来只会损害美国资本市场的国际地位，损害美国自身的利益。我们敦促美方停止将证券管理政治化、停止针对中国企业的歧视性做法，为包括中国企业在内的各国企业在美国上市提供公平公正和非歧视的营商环境。

事实上，去年8月8日，中国证券监督管理委员会就美国总统金融市场工作组发布《关于保护美国投资者防范中国公司重大风险的报告》事宜答记者问时，也说明，中方从未禁止或阻止相关会计师事务所向境外监管机构提供审计工作底稿，中国证券监管机构迄今已向美国政权监管机构提供了多家在美上市公司的审计工作底稿。

证监会认为，中国法律法规要求的实质是审计工作底稿等信息交换应通过监管合作渠道进行，这才是符合国际惯例的通行做法。

来源/国际金融报

编辑/樊宏伟