网络募捐数额占全国社会捐赠总量的比例从2013年的0.4%上升至2019年的4.1%。”10月31日，中国社会保障学会发布《中国网络慈善发展报告》(以下简称报告)，披露了上述数据。

近年来，借助移动互联网技术飞速发展与移动支付手段日益成熟的东风，加上“让突发重大疾病的人不至于致贫返贫”“为遭遇不幸的家庭雪中送炭”的美好愿景，网络慈善快速崛起。

但在高速发展的背后，慈善组织与募捐信息平台、捐赠人、受益人之间法律关系不清晰；部分网络慈善募捐平台信息公开与透明度不足等问题随之而来。如何健全法律法规体系、加强行业自律，让网络慈善真正能够雪中送炭，成为公众关注的焦点。

网络慈善快速崛起 灰色地带不容忽视

大病筹款平台自2014年兴起后，已经高速发展了5年。

报告提到，网络慈善资源动员能力持续增强。近3年来，通过互联网募捐平台募集的善款每年增长率都在20%以上，2019年网络募集的善款超过54亿元，比上年增长了68%。

网络慈善在应对重大突发事件和参与国家发展战略中表现突出。抗击新冠疫情期间，社会各界通过互联网募集善款18.67亿元，参与人次达到4954万，许多慈善服务在线上有序开展。

但随着平台求助用户规模扩大，加之平台审核甄别人力有限、求助人家庭财产状况缺乏有效的核实手段等制约因素，大病网络众筹平台仍面临信任争议。尤其是各个平台之间的竞争趋于白热化，一些类似“扫楼筹款”、不同平台之间争夺发起筹款人等恶性竞争现象，一定程度上透支了公众的爱心和信任，给行业发展带来阴影。

报告指出，作为新鲜事物，网络慈善在实践中存在一些问题。例如，慈善组织与募捐信息平台、捐赠人、受益人之间的法律关系不清晰；一些网络慈善募捐平台的信息公开与透明度不足；有的网络平台将商业活动与互助或慈善活动交织在一起，现行政策处于模糊状态；相关部门对网络慈善的监管缺乏有效协同。

2018年10月19日，第一份行业自律书诞生。三大个人大病求助平台——爱心筹、轻松筹和水滴筹联合发布《个人大病求助互联网服务平台自律倡议书》和《个人大病求助互联网服务平台自律公约》(以下简称自律公约1.0版)。

2020年8月18日，由民政部主导举办的《个人大病求助互联网服务平台自律公约》2.0版本发布会及签约仪式在北京举行。爱心筹、轻松筹、水滴筹、360大病筹4家平台共同签署自律公约及倡议书。

据中国慈善联合会法律顾问张凌霄介绍，从条款内容来看，自律公约2.0版与自律公约1.0版相比，增加了更多平台方的义务和风险防控措施。例如，除了原有的规定平台应倡导求助个人与公募慈善组织对接、加强求助信息前置审核、搭建求助信息公示系统、抵制造谣炒作恶意行为、建立失信筹款人黑名单外，自律公约2.0版在针对个人求助发起人履行信息公开义务容易不到位的问题，增加了平台的督促义务，并在筹款完成后的使用环节中，增加了对救助款打款对象的限制来着力保证资金安全并且符合赠与意愿。对于额度高、信息公示有缺失的，尽可能打款给医疗机构，或者采用分批拨款的方式，尽可能保障用于医疗用途等。

“自律公约2.0版是在自律公约1.0版基础上，对近两年舆论事件中每一个要点作出回应，相当于解决了近两年出现的各种热点问题背后所暴露出来的管理规范不足。”北京师范大学社会公益研究中心主任陶传进举例说，如增加信息透明和信息对称度，自律公约2.0版明确标明信息要能够体现出求助人家里的经济情况，包括工资收入、房产、理财产品等。

捐款结余屡遭争议 公约明确原路退还

2020年1月，体重只有43斤的吴花燕走了。她曾被媒体报道称，“只用两块钱吃饭，省吃俭用给弟弟治病”。

吴花燕的离世，让“个人救助”议题再次引发热议。为吴花燕在微公益和水滴筹上募集了100万元善款的儿慈会9985救助中心，被网友爆料善款给付仅两万元；在抖音上发起“护燕行动”并筹得40多万元善款的浙江广电账号“喜欢听新闻”也备受质疑。

公众更加关注的是，100多万元善款中，只有两万元用于吴花燕的治疗，其他款项究竟去了何处？

最终，根据民政部通知精神，中华儿慈会决定于1月20日把为吴花燕募集的1004977.28元善款，全部原路退回给捐助人。

实际上，类似的情况早在1995年就发生过。

那一年，来自山东省的杨晓霞罹患罕见病，1个月内获得全国热心人士捐款87万元。彼时，国人的月平均工资仅为几百元，87万元显然是个天文数字。但不久后，杨晓霞家人提出，用部分捐款购买种子和化肥。不少捐款人骂杨晓霞家人是“骗子”，要求把救助款全数退回，还有的捐款人要求把钱捐给有类似需求的人。

那时候，我国尚未建立慈善机制。杨晓霞及其监护人、杨晓霞家乡政府代表和北京军区总医院代表，三方共同签订了《杨晓霞救治金管理使用协议书》，将救治金的管理纳入了法治轨道。

经救治管委会统计杨晓霞所需费用后，善款结余45万元。此后，有重症患者跪倒在杨晓霞的父母面前，乞求他们能拨出善款。一时间，全国各家媒体都在热议善款使用问题，央视还组织了一场“捐款结余该怎么办”的讨论。

1997年，杨晓霞将45万元剩余捐款转赠给宋庆龄基金会，设立“少年儿童疑难病症科研奖励基金”。舆论才逐渐平息下来。

个人求助筹款完成后所筹款项最后仍有剩余的情况，总是引起争议。

此次自律公约2.0版便明确称，对于受助人接受赠与的救助金，在用于大病治疗等用途后仍有剩余的，明确其处理方式为按原路退还赠与人，并应当在前期发起人在平台发起求助时即以协议进行约定。发起人、求助人如果拟将剩余款项捐赠相关慈善组织等用途的，应当通过公示的形式征求赠与人意见。

堵住法律监管漏洞 完善审核追责机制

2019年11月6日，全国首例因网络个人大病求助引发的纠纷在北京朝阳法院一审宣判，法院认定筹款发起人莫先生隐瞒名下财产和其他社会救助，违反约定用途将筹集款项挪作他用，构成违约，一审判令莫先生全额返还筹款153136元并支付相应利息。

法院同时向民政部、北京水滴互保科技有限公司(以下简称水滴筹)发送司法建议，建议推进相关立法、加强行业自律，建立网络筹集资金分账管理及公示制度、第三方托管监督制度、医疗机构资金双向流转机制等，切实加强爱心筹款的资金监督管理和使用。

作为这场官司的原告，水滴筹相关负责人在宣判后明确表示，网络个人大病求助已成为我国社会求助的重要组成部分，不规范行为会影响捐赠人对社会求助的信任，只有加强自律与完善法律双轮驱动，网络个人大病求助才能尽快规范化。

而公众的疑问是，水滴筹即便对患者审核再健全、风控机制不断升级，仍然面临一个问题：作为一个累计筹款超过200多亿元、平均每月约4.7亿元(数据来源于观察者网)爱心捐款涌入的商业平台，是否也应该受到监管和约束？

该不该受到监管？谁来监管？怎么监管？这可能需要给出答案。

“监管涉及不同层级的机制，例如法律层面、行业层面、公众层面。”陶传进分析说，首先，真正的监管是公众选择的过程，帮助公众获取到更多信息，充分满足他们的知情权，这叫做完善社会选择机制，也是最好的监管；第二，行业自律也是一种监管，因为平台和公众在操作中有共赢点，如果有行业自律共赢点就会让每一个平台受益，让公众也受益，如果自律没做好，那么双方都会受害。

“平台会有一个内在动机把行业自律实践起来，同时也可以借助第三方帮忙实现自律。”陶传进说。

陶传进认为，关键是在监管逐渐落地的过程中发现问题，在落地操作部分提供监管。例如，众筹平台每年有几百亿元资金，其实更需要的是在金融领域具体的某一个点的监管，如第三方资金的托管、完善检查制度等。

“从平台角度来看，要真正完善审核机制和追责机制，仅依靠平台自身也无法完全实现。因此，如何与相关部门和社会力量通力合作，建立互联互通的信息核对网络，通过技术手段，为网络个人求助提供基础信息支持，建立更强的安全保障，是迫在眉睫的问题。对此，我们在自律公约1.0版和2.0版中看到了各个平台希望作出的努力。”张凌霄说。

张凌霄也坦言，在法律上，因个人求助而进行网络捐款的行为属于民法上的附义务的赠与行为，并未纳入“慈善捐赠”的范畴。而无论是对有关部门还是网络平台来说，监管责任主体尚不清晰、监管机制尚不健全、监管规则尚不完善，因此有关部门应完善相关法律法规，加快监管制度建设，对个人求助行为的信息公开、平台责任、资金监管等作出“一揽子”的具体规定，推动和监督行业自律，加大对不诚信行为的联合惩戒力度。（赵 丽、邢懿铭）

编辑/田野