在经历总统大选纷争与年初国会山骚乱后，2021年的美国迎来了政府轮替和权力交接。总统拜登在“呼吁团结”的紧迫感中，开启了执政的第一年。

对内，白宫试图通过强刺激迅速扭转持续疫情带来的经济颓势，但通胀高企和支出“缩水”，让复苏进程大打折扣。而在移民、控枪、种族等美国社会的旧难题上，面对分裂的民意，拜登政府依旧难有作为。

对外，在“美国回来了”的外交口号下，美国的“盟友圈”却有了亲疏远近，招来不满。在阿富汗全面撤军中的仓促与混乱，更反映了美国在国际地缘政治中所面临的现实困境。

内政：目标明确，进度缓慢

在就职100天之际，拜登今年4月28日赴国会联席会议发表首次演讲。他在演讲中，以“美国救助(疫情)，美国就业(基建)，美国家庭(教育)”为关键词，大致勾勒了施政“三步走”优先事项。然而，除了1.9万亿美元疫情纾困法案在国会阻力较小得以迅速通过外，其余重大立法进程均在2021年遭遇漫长拉锯。

围绕基建法案和扩大教育福利的相关法案，白宫在酝酿之初，希望以总额3万亿美元的一揽子经济刺激计划的方式捆绑立法。但在民主党内部分歧和共和党外部阻挠的双重压力下，拜登政府不得不一再“缩水”预算，并分拆法案，直至今年11月中旬，总额缩减至1万亿美元的基建法案才得以通过。

今年11月17日，布鲁金斯学会发布了一份拜登执政300天立法进度跟踪报告，从国会人事确认程序角度，分析了拜登政府施政议程所受的阻力。这份报告用“蜗牛般的速度”形容拜登政府人事任命获批的进度。

据统计，在拜登执政的300天中，美国参议院通过的联邦政府部门提名官员共140人，不仅远低于奥巴马政府时期的274人，也少于特朗普政府时期的158人。报告认为，“如此的领导力真空抑制了政府落实其议程的能力，这种令人难以置信的缓慢速度对总统的打击最大”。

除了核心经济议程，面对抗疫“政治化”、枪支暴力案频发、边境非法移民等旧难题，拜登政府除了行政令等政策性宣示，在实际治理和立法层面均鲜有进展。特别是在控枪议题上，从3月份亚特兰大连环枪击案，到近期密歇根州校园枪击案，美国的枪支暴力案件数与死亡人数均已创造了近8年之最。

《今日美国报》认为，拜登执政的第一年尽管在疫情纾困、基础设施建设方面推动了一些具有“历史意义”的立法进程，但愈发分裂的美国社会和两党分歧让相关政策的落实充满不确定。

外交：重回盟友，意外频现

除了新冠疫情，阿富汗撤军是让拜登执政首年变得“艰难”的另一大原因。

选择美国遭遇“9·11”恐袭20周年这一特殊时点结束阿富汗战争，是拜登任内的一项重大决策。然而，阿富汗局势在短时间逆转、美国仓促的大规模人员撤离行动，让美国在旧痛之上再添新伤。

美国全国公共广播电台(NPR)认为，在回顾拜登执政的第一年时，人们无法忽视阿富汗撤军这一重要事件。“一大批美国人，无论共和党抑或民主党，都觉得美国这件事处理得很糟糕。拜登政府显然没有为将要发生的事情做好准备。”

美国舆论认为，阿富汗撤军标志着美国近20年基于全球反恐战争展开的外交和国防政策告一段落，但撤军的过程凸显了美国对外政策存在脱离实际的误判和战略准备的不足。

这种“急于回归又缺乏战略细节”同样表现在美国对外政策的其他方面。“美国回来了”，是拜登上任伊始即向国际社会和传统盟友释放的清晰信号。但美英澳三国机制导致的美法外交风波、美德在“北溪-2”天然气项目上的分歧等，均从侧面反映了美国与盟国之间在战略利益上的内部张力。同时，拜登与中国、俄罗斯等大国领导人以视频或现场方式举行了会晤，在高层调弦定音之后，仍需就双边及多边议题持续对话和具体合作。

《现代外交》网站(Modern Diplomacy)用“困惑的超级大国”形容美国外交政策在过去一年的局面。文章指出，无论拜登还是特朗普，他们都在用旧有思维试图将美国权力融入不断变化的多极化全球政治格局中，而忽视了外部环境的变化。在大国博弈中，尽管美国的“结构性力量”积累的资源尚存，却越来越难以借之吸引盟国达成广泛的共识。

分歧：党派之争，弥合之难

在持续的新冠疫情中，拜登所面对的是一个经济遭遇重创、民意严重撕裂的美国。

“关于2021年美国政治将回归‘正常’的预测被证明是严重错误的。”《华尔街日报》的评论指出，“相反，几乎所有在2020年大选期间扰乱美国政治的力量在日历转向新一年时继续冲撞。新冠疫情没有消失，团结和两党合作的承诺未能兑现，而首当其冲的是美国总统施政议程。”

今年7月21日，拜登入主白宫满6个月。他在俄亥俄州出席一场选民对话会时表示，美国政坛民主、共和两党的合作精神在前总统特朗普当政的四年中遭到严重破坏。面对停滞不前的立法进程，他在10月的一次讲话中这样说，“我知道，我知道进展还不够快，治理的过程令人挫败，有时令人沮丧。但我也知道，如果我们永不放弃、保持信念，什么都是可能的。”

“拜登执政的第一年是一个不可预测的年份，是最好的，也是最糟糕的年份。”美国《大西洋月刊》指出，拜登让美国人在2021年看到三样他们讨厌的事情：电视上乱哄哄的阿富汗撤军，没完没了的新冠疫情以及物价特别是油价的飞涨。

2021年对于拜登的总统任期，定论和评价都为时尚早。但“欲速”与“未达”或可视为拜登执政首年的现实写照。

编辑/周超