随着7月的结束，豁免两年的美国债务上限于当地时间8月1日再度生效，美国政府及国会再次回到了两年前面临决断的时刻。由于美国国会未能在继续开启暂停债务上限或提高债务上限做出决断，美国财政部已经于近日开始采取非常规措施，在有限空间内争取时间来避免可能的债务违约风险。

近年来，美国曾多次面临债务违约风险，不过最终均涉险过关。在目前两党斗争白热化的形势下，叠加疫情对经济支持政策的巨大需求，本次美国政府债务违约风险依然引发了部分分析人士对经济的担忧。

与此同时，拜登政府及民主党力推的基建法案及预算计划也受债务上限重启影响而存在变数。尽管民主党目前是否会采取特别行动强行通过债务上限新法案还不得而知，但两党针对债务上限的博弈或将对两项法案的顺利过关产生影响。

财政部出手管控债务风险

美国财政部再次启动了“应急现金保护措施”(emergency cash-conservation steps)以防止突破债务上限。据悉，美国财政部长珍妮特·耶伦表示，已经暂停了对政府雇员退休基金等项目的投资。

为了避免在两党就债务议程达成一致前耗尽资金，耶伦于7月致信美国众议院议长南希·佩洛西。耶伦在信中表示，财政部自7月30日中午起暂停发行各州及地方政府系列债(SLGS)。SLGS是一种美国财政部发行的特殊的低息公债，面向州政府及地方政府发行，以使后者发行市政债的收入有暂时投资之地。

根据美国国会预算办公室（以下简称“CBO”）定义，债务上限是美国财政部可以向公众或其他联邦机构发行的最大债务金额，这些资金将用于支撑社会保障、医疗福利、军费等政府开支。

不过，提高债务限额并不意味着允许新的支出，但实质上将授权财政部筹集资金来支付政府已经批准的开支。

有白宫人士表示，“国会有责任提高或暂停债务上限，以支付国会多年来已经授权的开支。”

美国国会在1917年首次设立债务上限制度。根据美国国会研究服务处提供的信息，美国自二战以来已经修改债务上限98次。而自2013年以后美国国会不再选择提高债务上限，转而采取有限期暂停债务上限，允许财政部在期限内不受限制地发债。

依据2019年美国颁布的《2019年两党预算法》，美国政府在为期两年的暂停债务上限期间可以突破此前22万亿美元上限，在此期间增加的借款额度将在暂停债务上限结束后叠加此前的22万亿美元限额。

CBO指出，截至今年6月30日，美国未偿联邦政府债务余额约为28.5万亿美元，其中公众（包括美联储）持有的债务约22.3万亿美元，政府间债务约6.2万亿美元。

如果不能提高债务上限或再次暂停债务上限，那么CBO报告指出，在财政部用尽非常规措施后，美国政府可能将在今年10月或11月面临债务违约。

根据国会日程表，美国众议院已于7月底休会，参议院将于8月9日开启夏休，国会将在9月10日重新运营。因此，目前留给美国国会通过法案规避债务违约的时间已经非常有限。

不过，据CBO预计，美国财政部在10月之前可以通过“特别措施”和美国财政部在美联储的一般账户(TGA)余额获取资金约8290亿美元。耶伦指出，由于多重因素影响，如美国政府收支不确定性加剧、新冠疫情压力等，特别措施可能持续的时间存在极大不确定性，因此在国会结束夏休不久，财政部可能就将耗尽资金。

耶伦举例称，仅在今年10月1日，由于包含国防部相关的退休及医疗保健投资等内容的大量强制性付款，财政部现金及非常规措施预计将减少1500亿美元。

此外，自新冠疫情暴发以来的数万亿美元的联邦救济性支出也对财政部维持运转造成了巨大压力。

耶伦在信中表示，“我恭敬地敦促国会尽快采取行动，以保护美国的充分信任和信誉”。

不过，资深金融专家李徽徽在接受21世纪经济报道记者采访时表示，短期内通过提高债务上限的概率较低，但是美国财政部在两党达成协议之前，依然有“弹药”可用以缓解财政债务违约危机，其中包括动用财政部一般账户余额，削减相应的财政开支，在此期间也可采取特别措施包括暂缓政府基金的支付义务，通过特殊渠道融资，进行相应的资金腾挪操作。

李徽徽预计，两党关于财政支出和债务上限博弈要到11月才能得以解决，所以长期来看系统性谈崩的风险概率极小。

拜登基建与预算计划或受阻

在目前的预算压力下，拜登政府力推的大基建计划和其他相关举措也存在不确定因素。近年来，债务上限日益成为两党博弈推进各自议程的重要筹码。目前，美国国会两党正在三大问题上纠缠：债务上限相关决策、两党共同推出的1万亿美元基础设施建设计划、民主党的3.5万亿美元预算计划。

据了解，民主党的3.5万亿美元预算计划包括了拜登政府在民生、教育医疗和环境方面的支出，以及针对大型企业和高收入人群加税的计划。

根据此前消息，民主党计划通过“预算和解”策略来推进其3.5万亿美元预算计划。基于这一策略，民主党可以通过简单多数的原则来规避共和党在票数上的掣肘。此前共和党在特朗普政府时期也曾采用该方法通过其预算计划。

不过，参议院共和党“党鞭”John Thune称，民主党推进拜登3.5万亿美元预算计划可能促使共和党人反对提高债务上限。

Thune表示，“我不认为会有一个共和党参议员认为，提高债务限额以便民主党人能够扩大政府支出是他们最终想要支持的事情。”

参议员财政委员会主席、民主党参议员Ron Wyden则表示，“我们有新冠疫情相关债务，有特朗普时期的债务，我们有双重标准。但我们要明确的是，没人可以要挟美国经济。”

共和党议员Mike Rounds表示，“我的个人观点是，一旦你背负了债务，你就要对债务负责，你需要解决债务问题。”

目前尚不清楚民主党是否会在预算和解法案中增加债务上限相关议题，具体相关内容还有待观察。相关分析指出，如果民主党不通过和解法案强行通关债务上限相关议程，民主党需要获得至少10名共和党参议员支持才能通过正常方式通过相关议程。

另有分析指出，两党试图在国会休假前完成两党基础设施法案及预算决议。如果两党法案没有通过，中间派民主党人是否会继续支持预算决议和和解法案将存在变数。失败的两党基础设施法案将意味着其中包含的资金需求将转移到预算法案中，这将再次对预算法案造成压力。

李徽徽则认为，由于留给两党时间不多，目前双方的争议太多，民主党大概率将债务上限提高纳入到预算调节一并考虑，但同时共和党也不会以上限问题为筹码去换取在基建问题的让步。“目前看来，影响不大，但会综合全盘棋考虑。”

开源证券宏观分析团队的研究报告指出，美国新一轮财政刺激落地前景概率较大，其中基建计划经过多轮谈判后已获得两党大部分议员认可；在预算预案方面民主党强行推动过关概率较高，不过民主党内部仍有异议有待化解。但是，目前最大的不确定性在于立法节奏。

不过，开源证券报告警告称，如果两党无法就债务上限达成一致，美国财政部发债融资能力将严重受限，后续财政刺激将直接沦为空谈。

债务违约风险令美股承压

事实上，这不是美国第一次面临债务违约的风险。在此之前，美国已多次面临债务上限风险。2011年两党因未能就债务上限达成一致，曾导致评级机构标普和穆迪下调美国主权信用评级，扰乱金融市场。

Stifel首席经济学家Lindsey Piegza指出，财政部的紧急措施并非全新行动，这也不是立即引起恐慌的原因。她认为，美国以前也实施过非常规措施，从程序来看并非大问题。

但Piegza承认，紧急措施的实行和两党就债务的博弈将削弱美国人对政府凝聚力和正常运作能力的信心。

Piegza称，“这也突出了政策官员之间正在进行的内斗，这将使双方在从支出到基础设施到债务上限的任何问题上更难达成一致”。

哈佛大学经济学教授、奥巴马政府时期财政部首席经济学家Karen Dynan指出，政府需要资金支付工作人员工资及寄送社保支票，这些资金对部分美国人是赖以为生的资金来源。同时如果美国政府因面临债务违约风险而停止支付利息，这会引起金融市场很大不安。

中信证券首席经济学家诸建芳团队在一份研报中指出，应警惕美国技术性违约带来的全球避险情绪。

诸建芳团队在报告中表示，美国历史上由于债务上限到期引发的危机基本属于尾部风险，发生的概率极小。一旦爆发债务危机，将对市场造成显著冲击。1979年和2011年出现过2次由于债务上限到期引发的债务危机，全球金融市场均出现了剧烈波动。主要表现为股票市场大幅下跌，美元指数走弱，同时避险资产如债券、黄金等上涨明显。

针对目前形势，诸建芳团队分析认为，基准情形下，美国短期通过“暂停/提高债务上限”的概率较低，因此美国财政部TGA账户余额还会继续下降，预计流动性环境在9-10月之前仍将维持宽松。短端资金利率与美债利率可能在此期间仍会维持低位。

在9月至10月之后，诸建芳团队认为，随着达成协议预期的进一步明朗，TGA账户将会重新回升，美债利率下行压力将会明显缓解，同时伴随美联储削减购债预期落地，美债利率可能出现反弹，流动性敏感类资产将会面临调整。

然而，诸建芳团队在报告中警告称，在悲观情形下，美国两党持续博弈可能会导致债务上限调整的延迟，这会引发政府技术性违约，对市场造成显著冲击。尤其是目前美股处于相对较高的估值水平，一旦政府违约风险爆发将引发美股剧烈调整，拉升全球避险情绪，中国股市也可能会遭遇冲击。

李徽徽也对记者表示，如果债务违约风险爆发，股市将率先遭到冲击。“美股市场将大幅下跌，期间波动性也会大幅上升，全球避险情绪的蔓延也会带动全球股市大幅下滑。”

除了股市之外，债市也将面临风险。李徽徽向记者指出，美国主权债务评级下调，市场上投资机构将积极抛售债券，债券价格下跌而相应的十年期国债收益率将飙升，作为全球资产的定价之锚，全球资产估值都将面临重挫。此外，债券票息率提升带动价格下跌，债券市场也将面临着抛售。

来源/21世纪经济报道

编辑/樊宏伟