自1999年启动实施退耕还林还草工程以来，全国已累计退耕还林还草逾5亿亩，生态红利不断显现。半月谈记者在内蒙古呼伦贝尔市调研发现，当地退耕还林还草工作已取得一定成效，但受多重因素影响，退耕矛盾仍然激烈。部分种植户和牧民在退耕问题上与政府部门存在较大分歧，非法种植现象难除，如不及早化解矛盾，去年轰动一时的“毁粮造林”事件或将重演。

1 春耕时节，矛盾仍难调和

由于历史原因，20世纪50年代至90年代，呼伦贝尔草原垦荒地面积逐渐达670万亩左右（不含林权证范围内耕地），其中超九成分布在陈巴尔虎旗（简称陈旗）和鄂温克族自治旗（简称鄂温克旗）等山地平原过渡带草原区，90%以上为1998年前开垦的耕地。

“上世纪80年代末90年代初，为了温饱和国家粮食安全问题，当地政府组织开垦了一些林草接合部土地，不完全统计约有150万亩。”鄂温克旗农牧和科技局局长布和敖斯说，这些地在开垦之初均获得了地方土地管理部门的开荒审批表，大多是政府主导开垦的。随着开垦量剧增，已垦草原后来分为苏木（乡镇）嘎查（村）管理土地、林业职工工资田、金融机构抵押土地等几种类型，经营主体多元，情况复杂。

鄂温克旗林草局副局长木其热表示，为完成巡视整改任务，旗委、旗政府近年下定决心，将40余万亩已垦林草地全部退耕。

2020年8月18日拍摄的鄂温克旗一处已垦林草地

鄂温克旗去年初下发通知，列入年度退耕计划的要在当年春播前全部停止发包和备耕，对拒不配合，违法阻挠、煽动的，将依法严肃处理，但多名涉及退耕的种植户依然在土地上抢种。半月谈记者了解到，旗政府向种植户明确表示，已种植的粮油作物不许出售，只准喂牲畜，否则将依法处罚。政府希望通过这种处置方式起到震慑作用，然而，一些种植户依然无视规定。

在陈旗，退耕矛盾同样愈演愈烈。由于种植户在退耕土地上抢种偷种，为完成造林指标，当地政府去年6月中旬起在2万多亩将熟庄稼地上开沟毁粮，“毁粮造林”事件一时轰动全国。半月谈记者于今年1月在陈旗采访发现，虽然当地政府明确要求防火隔离带上的已垦林草地必须退耕，但涉事种植户表示，他们已翻地备耕，“在没有退耕补贴的情况下，今年春天还会继续耕种”。

今年2月，陈旗林业和草原局以“公告内容法律依据不当”为由撤销了此前《关于对我旗范围内森林草原防火隔离带区域禁止种植的行政公告》，涉事种植户于是要求政府部门将土地性质确定为耕地，以期安心长期种植。对此，陈旗林草局相关负责人表示，林草地的性质不可轻易改变。

半月谈记者调研了解到，近20多年来，鄂温克旗和陈旗部分已垦林草地始终未纳入在册耕地管理范畴，无法享受惠农政策支持及补贴，多数土地租赁合同一年一签。“不仅鄂温克旗和陈旗如此，新巴尔虎左旗等地也有类似情况。这种混乱的管理方式导致呼伦贝尔有数百万亩已垦林草地至今未得到农业支持保护补贴，成为‘姥姥不疼舅舅不爱’的‘黑地’，也造成掠夺性经营的局面。”当地知情人士说。

去年初，内蒙古自治区人民政府决定自筹资金，在大兴安岭及周边地区先行开展已垦林地草原退耕还林还草试点，鄂温克旗和陈旗各得到5万多亩指标。看到有些地块的种植户已拿到退耕补贴，拿不到补贴的种植户意见更大；加之退耕任务压力大，旗政府采取“一刀切”的方式强行退耕，矛盾变得难以调和。

2 退耕“攻坚战”变“拉锯战”

当地干部告诉半月谈记者，目前退耕工作的压力除了来自种植户，还来自农场经营者、嘎查牧民和金融机构等几方面。

“当年地方财政穷得叮当响，招我们来开荒种地，倾尽心血，贷款借钱拉电、打井、买设备，现在要退耕了，怎么也得有个合理解决方案吧？”对在鄂温克旗、陈旗耕种多年的农场经营者来说，经济利益受损和无法得到补偿是他们闹意见的主要原因。

“我们农场承包了8000多亩耕地，早已给牧民付过120万元的地租。”在鄂温克旗铁鑫农场，经营者陈辞拿着土地租赁合同说，合同已签到2028年，租金付到了2025年。2020年，他家只有1000多亩土地不用退耕，银行贷款还剩下560万元未还。“这地一退，就相当于‘扎脖等死’了。”

“前几年连续大旱，种粮的都亏本，许多种植户甚至欠了几千万元贷款。这还没恢复元气，就急着让我们退耕，大家实在没有出路了。”种植户吕文彬说。据不完全统计，目前鄂温克旗涉及的26家农场在银行抵押贷款近6亿元；陈旗30个家庭农场在银行抵押贷款近5亿元。

受退耕影响较大的还有已收了多年地租的牧民。在当地的一些嘎查，地租早已成为牧民的稳定收入，许多将土地承包给农场的嘎查也被金融机构视为“优质客户”。

“信用社放贷的时候说，因为我们嘎查有已垦林草地，可以放宽贷款条件，有个担保人就能贷出二三十万元。后来有银行来竞争，说只要信用社贷过款的都可以直接放贷。”鄂温克旗哈日嘎那嘎查牧民阿木日说，他家的1078亩已垦地每年能带来近10万元收入，同时还贷到20万元。

牧民们说，凭借贷款，才有能力添置价值不菲的农机、买牛犊羊羔。据哈日嘎那嘎查干部统计，该嘎查近95%的家庭都有农业贷款，172户牧民累计欠金融机构1800多万元贷款。

鄂温克旗一些种植户用地租赁合同已签至2028年

“大家现在都担心会返贫。”一些牧民表示，一旦退耕，他们赖以生存的地租便断了源头。许多牧民与农场签订的租赁协议尚未到期，退耕意味着要退还租金，而这笔租金早就被投入再生产，短期内很难退还。此外，少了这笔收入，还贷也会成为压在牧民肩上的大山。

3 转型之路仍须探索

“我们鼓励农场和牧民利用退耕地种植苜蓿草，这样生态、生产问题都能解决。”布和敖斯等干部表示，退耕并不是要砸百姓饭碗，政府正引导大家走可持续发展之路。而半月谈记者采访发现，一些计划目前很难顺利实施。

当地知情人士表示，退耕计划是死任务、硬数据，面对复杂的经营主体和庞大的退耕数量，地方往往选择“一刀切”，向下传导压力，以封路禁运等方式阻止春耕，要求“无论如何先种上草再说”。为鼓励种植牧草，呼伦贝尔也有扶持项目，但据种植户反映，项目并非现金扶持，而是直接提供农机设备。“扶持政策太死板，一个项目一套设备，全是重复的，不少机器都在落灰。”农场主杨新生说。

“2017年我就退了7000多亩耕地，为响应转型号召，把3000多亩种上了苜蓿，结果2018年越冬后没能返青，只能补种，亏了200多万元。”宏江农场负责人陈宏江的遭遇，不是个例。吕文彬说：“我们农场在1.8万亩退耕地上也试种过苜蓿，结果赔了700多万元。”

这些农场种植的杂花苜蓿，是呼伦贝尔市草原工作站选育的多年生牧草。该草种理论上能抵御寒冬、生长速度快、再生能力强。中国农业大学草业科学与技术学院教授张英俊告诉半月谈记者：“呼伦贝尔杂花苜蓿经济价值还不错，但还草后的关键是，牧草必须立得住。如果没有积雪覆盖，杂花苜蓿也可能死亡30%～50%。比如2018年降雪少，呼伦贝尔的苜蓿受损就很严重。”

在鄂温克旗政府部门发布的通告中，还提到可以种植披碱草。但这种牧草蛋白质含量低，产量也不如苜蓿。“一亩地只能收百十来斤，种了也是白种，根本不挣钱。”陈宏江说。

此外，改种牧草需要新的技术人员、设备、管理方式，收益至少要2年后才能体现，其中风险也令人没底。布和敖斯说，种牧草需要掌握生产技术，一次性投入大。高产优质苜蓿示范建设项目已实施8个年头，不少内容已无法适应当今苜蓿产业发展的需求，建议国家在广泛征求苜蓿种植户的基础上，适时改革项目建设内容，更好地激励苜蓿种植户生产积极性，这样才能如期完成当地退耕还草生态建设任务。

编辑/周超