随着2020年8月21日《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（以下简称《核心区控规》）得到党中央国务院正式批复，首都规划体系的“四梁八柱”已初步形成，首都规划建设从此进入新的历史阶段，对于实现中华民族伟大复兴中国梦意义重大、影响深远。日前，东城区委书记夏林茂接受北青-北京头条记者专访。
北青-北京头条记者：在老城保护和提升人居环境、城市品质的实践中，东城区进行了很多探索，您觉得目前还面临哪些难点和挑战？我们如何在核心区控规的引领下创新方式方法来破解难题？
夏林茂：总书记强调，北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证。东城区有70%以上的面积在老城区，如何保护好首都历史文化的“金名片”，强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色，“让老胡同的居民过上现代生活”是新时代党中央赋予我们的神圣使命，也是我们必须扛起的重大历史责任。
在市委市政府的领导下，东城区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立以人民为中心的发展理念，紧紧抓住“疏解非首都功能”这个“牛鼻子”，以“五个东城”建设为抓手，坚持疏解、整治与优化提升并举，把历史文化名城保护复兴与提升城市品质紧密结合起来，在落实城市战略定位、推动老城风貌保护复兴、完善城市基础设施、实施街巷胡同美化亮化、改善居民居住环境等方面持续发力，进行了许多有益的探索。
比如说，我们制定了历史风貌管控导则体系，设立了街区责任规划师制度，在崇雍大街试点开展街区更新，在南锣鼓巷四条胡同试点探索居民“申请式退租”，在前门地区开展了恢复性修缮整治等等，展现了“老胡同·新生活”的京味特色，古三里河再现了水穿街巷的历史景观，推进了“静胡同·新生态——东四三至八条历史文化街区环境综合治理”的试点；完成了新隆福大厦改造，以及地铁东四站织补用地规划；以百街千巷环境整治为抓手，推动街巷胡同公共空间的整治；吸引更多的公众参与历史街区的保护和更新，推动民生改善和社区自治，群众的获得感、满意度都不断提升。
但同时我们看到，我们仍然面临着不少困难、挑战和问题。第一方面，从困难和挑战来说，一是老城保护的意识还有待加强，保护和发展的矛盾还是比较突出。总书记强调“老城不能再拆了”，在保护和发展发生矛盾的时候，面对保护和居住空间的矛盾，面对经济利益与保护价值的冲突，城市发展的各类主体、居民群众对老城保护的自觉性、主动性都还需要进一步提升。
二是历史文化街区整体品质还不够高。东城区是北京市文物资源最丰富、分布也最集中、历史文化街区最多的城区，其中北京老城现状33片的历史文化街区中，有18.5片在东城。历史文化街区承载着古都风貌和厚重文脉，是老城保护复兴的核心所在。老城的平房区人口资源环境之间的矛盾依然很突出，街巷胡同基础设施存在短板，房屋也比较破旧，人口密度过高、居住拥挤、交通出行不便，传统院落规制和风貌受到侵蚀，历史文化街区的吸引力、活力不足，街区品质的整体水平还不高。那么如何妥善处理好历史风貌保护和居民住房条件改善的关系，如何破解保护利用与发展的难题，都是我们下一步需要深入研究探索的。
三是城市治理多元主体的作用发挥还不够充分。越是超大城市，越要在共治上下功夫，充分发挥多元主体的作用。但在目前我们的城市治理当中，作为领导力量的政府，发挥作用的边界仍不是很清晰，缺位、越位的事情时有发生，居民、自治组织在城市治理中处于“提意见”的角色，作为建设、管理主体的角色意识、责任意识还不强；多元参与的渠道不通畅，社会组织、专业机构参与保护的平台机制还不完善，参与的积极性还不够高，共治共享共建的多元治理格局还没有完全形成。
第二方面，坚持以街区更新破解老城保护难题。2014年习近平总书记视察北京并发表了重要讲话，我们认识到，通过商业式开发、大拆大建实现老城改造的模式，并不适合首都功能核心区。我们紧紧抓住“疏解非首都功能”这个“牛鼻子”，坚持疏解、整治与优化提升并举，以街区更新为主要抓手，持续开展背街小巷精细化提升，最大限度的保护老城风貌，不断提升城市的品质。推动历史文化街区的保护和全面复兴，营造更加宜居、宜业、宜游的街区空间。
街区更新是落实新版“总规”和核心区控规的重要创新模式。街区是城市治理的基础所在，与人民群众日常生活关系密切，街区更新是以街区为单元聚焦发力，通过综合考虑政治、经济、文化、社会、生态等因素，全面落实总规和核心区控规减量要求，对存量的城市空间进行整体规划和综合改造，系统解决群众身边的问题，推动历史文化街区保护复兴，营造更加宜居、宜业、宜游的街区空间。我们明确了深化街区更新顶层设计、建立街区更新项目库、集中力量推进街区更新项目、完善街区更新政策体系建设等四大方面的任务及若干实施项目。坚持规划引领，在城市总体规划和核心区控规的指导下，通过在街区层面做好整体规划，统筹城市规划、建设、管理诸环节，推动街区整体功能改善、品质提升、文化彰显、治理有序和发展动能重塑。
我们选取了北新桥街道、前门东区、雨儿胡同作为案例，进行示范设计。作为工作经验的总结，在全市率先提出街区更新实施性文件《东城区街区更新实施意见》。今年上半年又制定了2020年的街区更新工作方案，搭建协同治理平台，探索多元化融资渠道，引导鼓励社会力量参与，突出街道主体地位，从经济、社会、文化、环境、风貌、功能等方面统筹推进，编制实施方案，每个街道开展1-2个街区更新试点。我们将以中轴线沿线为重点来开展街区建设，实施崇雍大街沿线、故宫周边等重点街区的保护更新，形成一批共生院，打造老城复兴的标杆。
以“绣花”的精神推行“共生院”新模式
北青-北京头条记者：核心区控规当中也提到了共生院的模式，其实在核心区控规实施前，东城区也一直在进行探索并且取得了很好的成效，未来在老百姓的生活环境改善方面，还会有哪些新的尝试？
夏林茂：近年来，东城区坚决贯彻落实总书记说的“老城不能再拆了”的要求，以南锣鼓巷四条胡同修缮整治试点项目为切入点，完善政府主导、部门协作、企业实施、专业力量支持，社会公众参与的机制，推出“共生院”新模式，以“绣花”的精神去进行精细化的设计、精心的修缮，实现了建筑共生、居民共生、文化共生。
2019年，我们完善申请式退租配套政策体系，明确了“民生为先、安全第一、规模适度、量力而行”的试点选取原则，建立了试点项目实施路径，选取了东直门街道北二里庄、北新桥街道雍和宫周边直管公房院落作为申请式退租的试点项目，截至到2020年7月，两个项目退租签约工作顺利结束，总签约比例达到了70%左右。
未来，我们还会有新的尝试：一方面进一步完善“共生院”实施的政策体系。创新直管公房管理体制机制，加强法治保障，落实产权单位或者产权人的责任，探索私房修缮补贴、授权经营路径，鼓励社会资本参与到老城保护项目和运营管理。同时，制定区级老城房屋保护性修缮和恢复性修建的管理办法，探索制定老城范围内居民住房的平移政策。加强共生院、房屋的维护、管理、运营等方面的政策研究，明确房屋管理主体的权利和义务，探索建立新业态、新居民、老住户的管理维护机制，实现权责统一，新老住户和谐共生。
第二方面，建立对现状建筑价值的评估机制。除了文物建筑我们按照文保要求修缮外，对其它的老建筑也要组织专业的部门和专家，进行安全评估和价值认定，明确有保护价值的院落、建筑，甚至具体到建筑一些部位、一些构件，我们分类施策，确保方案设计和施工对院落和建筑的历史价值应保尽保。
同时，我们坚持“专业的人来干专业的事”。注重在这个过程中，培育有责任心、有情怀、有能力的设计团队，建立设计团队信誉体系，鼓励近年来参与“共生院”设计的优秀团队持续参与东城的建设实践。
第三方面，是确定老城平房修缮整治适宜的标准。加强成本控制，坚持保基本、适度改善的原则，明确老城平房房屋的修缮、设计、厨卫浴模块、门窗、砖瓦等基本配置标准。比如说南锣四条胡同修缮整治中，雨儿胡同研发了内置集成厨卫浴模块家具，所占的空间非常小，适合平房区有限的空间内使用。同时，根据街区功能的定位，可植入新业态，开展文化产业、新形态居住等商业运营，吸引社会资本参与合作。
第四方面，就是加强协商参与，健全长效治理机制。“共生院”不仅要留住老北京胡同四合院的格局和肌理，留住老城的生活方式，还要进一步激发基层治理的活力、重塑社区生态。我们以“共生院”建设为依托，利用社区议事厅、小院议事厅、党建微平台、居民网上提案、街区设计大赛等多种方式，拓宽公共参与的渠道，制定居民行为公约和胡同院落公共空间的使用管理办法，增强居民的归属感，在共建、共治中推动历史文化街区保护和民生的改善。
疏解整治在行动，提升服务业品质
北青-北京头条记者：在核心区控规下，将进一步控制人口规模和建设规模，东城区是否还会进一步疏解和压缩批发市场等经营性场所？在这个前提下又是如何满足首都功能核心区居民的生活需求？
夏林茂：实现“双控”“四降”是落实总规和核心区控规的根本要求。我们按照市委市政府关于加快产业升级和非首都功能疏解的总体部署，东城区从2014年就开展商品交易市场疏解整治、优化提升工作。截至去年底，全区已经关停了小商品市场6个，小吃市场2个，菜市场16个，累计疏解商户9318户，人口33000多人，腾退市场面积约有25万平方米。
今年是北京市市场疏解提升专项行动的收官之年，东城区市场疏解工作到目前已经基本完成。截至2020年7月，全区共有蔬菜零售、便利店、餐饮等8类便民商业网点将近2900个，经营面积大约50万平方米，连锁网点的数量达到了1488个，连锁化率达到了51.3%。蔬菜零售、早餐、超市便利店等8种基本的便民商业服务功能实现了社区全覆盖，初步构建起了业态齐全、布局合理、功能完善、服务便捷的生活性服务业发展体系，较好的满足了东城区居民日常的生活需求。
对标核心区控规，东城区生活性服务业在数量布局、规范管理、服务品质等方面与首善标准还有一定差距，我们也正在研究制定《生活性服务业品质提升三年行动计划》，将开展新一轮的更高标准的生活性服务业品质提升工作，着力构建首善品质生活性服务体系，全面提升生活服务品质。在《三年行动计划》里面，我们明确了9个方面的重点任务，对于像蔬菜零售、早餐等8种北京市明确的便民服务规范化、连锁化的年度发展任务进行了量化；同时围绕着“互联网+”和“后疫情时代”的特征，明确了各业态的便利化、品质化、特色化、智能化发展的任务。此外，我们还将便民洗浴纳入了发展的任务。
我重点想说一下“菜篮子”，目前菜市场都是以摊位零售商户形式来经营，购物环境跟群众的期盼有差距，而且由于市场与商户的责任分不清，特别是疫情期间，这个任务就更加的艰巨。我们打算用三年的时间，按照我们已经新制定好的《社区菜市场设置管理规范》标准，通过政府引导、企业主导的方式，实施并完成14家社区菜市场新一轮的规范提升工作。
今年我们打算先试点完成两家菜市场整体提升，包括下一步将完成对其余的12家菜市场的肉类、水产经营区域的规范提升工作。2021年整体规范提升7家，2022年规范提升其余的5家。
推动老城保护复兴，推进重点文物腾退
北青-北京头条记者：东城区在老城保护方面出台了哪些具体的举措以及相关政策？对于首都功能核心区文保单位如何更好地腾退、保护和利用？
夏林茂：我们出台了很多相关的政策，从老城保护的举措、政策来说的话，总书记在主持中央政治局常委会审议核心区控规时强调，要“以中轴线申遗保护为抓手，带动重点文物、历史建筑腾退”。蔡奇书记也强调，老城保护是实施核心区控规的重要任务，中轴线申遗保护就是最有利的一个抓手。我们将以对历史、对人民负责的态度，始终把推动老城保护复兴放在第一位，全面打造历史文化的“金名片”。
第一方面，以中轴线整体保护带动老城的整体保护。立足功能定位，提高政治站位，把中轴线申遗综合整治作为老城保护的重要抓手，成立区级专项工作组，加强统筹协调，认真推进落实市级下达的各项任务，我们先后完成了社稷坛、太庙、天坛公园、皇史宬等重点文物的居民腾退工作，实施了公交110场站腾退后绿地恢复、贯通现代酒店前门店外立面整体整治、永定门公园御道保护提升等风貌整治项目。下一步，我们也将按照市级部署，推进落实各项任务，用中轴线整体保护带动老城整体保护。
第二方面，搭建老城保护“1+N”的政策体系。坚持自上而下和自下而上相结合，创新推动“1+N”政策体系，这个“1”就是指创新推出全市首个“申请式退租”和“申请式改善”政策，坚持自愿申请的原则，是走还是留，让居民自己说了算。特别是研究制定了将腾退房屋以公租房价格，租赁给留住居民解决厨卫需求的办法，为老城区留住居民生活改善提供了有益的借鉴。
这里面的1+N的“N”，就是指《南锣鼓巷地区四条胡同修缮整治项目腾退范围内重点保障对象补偿方案》，包括《补贴的口径》、还有《直配公租房的管理办法》等若干项措施。
第三方面，健全老城保护政策方面的标准。按照《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》等规范的要求，会同市住建委研究制定《北京老城保护房屋修缮技术导则》，进一步明确了房屋院落修缮的等级、材料的选用原则，旧材料、旧构件的保护利用，传统风貌建筑和其它建筑修缮的标准，以及院落改造提升、胡同风貌和环境整治、绿色与节能提升设计、装配式的厨房、卫生间体系设计等标准。在全市率先出台了《老城房屋修缮老物件收集利用暂行管理办法》，建立了老物件收集利用的标准，对这些老的砖瓦、老的构件的收集再利用进行了系统的研究。同时总结出了“保障使用安全、满足使用功能，大分散小集中，明旧暗新、降级使用”这些修缮的原则。
对于刚才提到的首都功能核心区文物保护单位如何更好腾退的问题，近年我们也积极推进重点文物的腾退，我们共启动实施了社稷坛、太庙、天坛公园、皇史宬、法国兵营等33处重点文物的腾退，目前已完成31处，另外2处也处在收尾阶段。
我们的主要做法，一个是加强统筹协调。文物腾退工作往往涉及单位或者居民的腾退，安置的资金和房源量都是比较大的，尤其是过程中产权关系复杂，协调难度就会更大。我们完善了组织领导体系，加强高位统筹，与市文物局、产权单位共同建立联席会机制，研究制定工作方案、补偿方案，确保腾退工作顺利实施。
二是我们也获取产权单位的支持。根据《文物法》的相关规定，产权单位是文物保护的第一责任人，需要落实主体责任，筹集腾退的资金，办理相关的手续，产权单位如果不配合、不支持，我们腾退工作是非常难以实施的。
三是加强资金和房源的保障。文物腾退往往涉及到居民的安置，资金量需求往往是比较大的，由于文物腾退的产权单位多为中央、军队、市属、区属的单位，所以需要多方协作，联合予以资金保障，才能确保腾退的顺利进行。
四是推动文物资源的社会化利用。有关文物开放使用的政策存在对文物利用限制过多，特别是腾退空间再利用的政策不明确，导致文物腾退后利用难、资金平衡难，社会资金难以引进。我们还是要以彰显文物历史文化价值为导向，在保障文物安全的前提下，加快推动文物腾退后的合理利用，让文物活起来，更好地惠及人民群众。
多措并举推进核心区控规实施落地
北青-北京头条记者：东城区如何根据自身的特点来组织好后续规划的实施？
夏林茂：我们坚持“开门搞规划”，自上而下和自下而上相结合，已经组织开展了《落实首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划》的编制，通过对重点地区、重要专项、配套的政策机制和相关规划编制三方面的梳理，制定了具体的实施任务与街区保护更新的重点项目，形成了近三年东城区落实核心区控规的“时间表”“路线图”“任务书”。
一是全力做好“四个服务”。核心区控规的全部要义就是全力营造安全优良的政务环境。我们将始终把“政治中心服务保障”摆在首位，牢固树立“红墙意识”，健全“四个服务”的机制和重大活动常态化服务保障机制，严格实施“双控”“四降”，疏解腾退资源优先保障中央政务功能，持续推进天安门—长安街周边环境整治和空间管控，全力营造安全优良的政务环境。我们将认真组织宣传、学习、落实核心区控规，把落实核心区控规与高质量编制好“十四五”规划纲要紧密结合起来，构建层次分明、系统完备的发展规划体系，确保核心区控规真正在东城区落地见效。
二是完善规划推动实施的工作机制和体制。我们将推动城市治理体系和治理能力现代化的各项工作与核心区控规的实施结合起来。建立规划管控体系，定时进行核心区控规体检评估，建立老城保护专家评审机制、社会参与机制、责任规划师制度。特别是发动东城的居民群众参与到规划实施和老城保护的各项工作中，聚焦“七有”“五性”，全面推动建设人居环境一流的首善之区。
三是有序推动街区更新。健全街区更新工作体系，建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区更新保护体制。编制街区更新实施方案，推动街巷整治向街区更新延伸拓展。
按照安排，今年我们以中轴线沿线、故宫周边、崇雍大街沿线为重点区域，确定了8个重点街区和15个试点街区，全面推动今年的街区更新工作。同时我们还结合“十四五”规划的编制和《东城区街区更新实施意见》近期目标，一体化统筹城市规划、城市建设和城市管理等全过程，全面梳理街区更新任务，建立起覆盖到2022年的全区街区更新动态项目库，目前库里包含197个项目，每年我们也会对项目库进行有序的更新、动态调整。
四是有效改善居住环境。今年计划完成425条背街小巷精细化提升和44个“美丽小院”的环境整治，推动南锣四条胡同、前门地区等重点街区的恢复性修建和保护性修缮，完善基础设施。持续建设高品质城市环境，落实北京市物业管理条例。建立健全社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业等共同参与的协同治理机制，不断提高党的组织和工作的覆盖率、小区业委会组建率、物业管理覆盖率，都会有一个大的提升。
在市里确定的“三率”指标基础上，东城区根据实际情况，研究确定了三年努力完成的指标，也就是2020年目标是实现业委会或者物管会的组建率、物业管理覆盖率超过70%，党的组织与工作覆盖率实现应建尽建。对小区数量在50个以上的街道，采取“局包社区”的工作方式，与街道、社区共同担负起提高“三率”的工作职责，做到精准支援、重点突破。
实现“国际一流和谐宜居之都首善之区”建设目标
北青-北京头条记者：您对首都功能核心区未来发展有什么样的愿景？
夏林茂：核心区控规是对东城区发展非常重要的机遇，也是我们重大的历史责任。在下一步工作落实中，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚决落实“崇文争先”理念，动员全社会的力量共同参与，高标准、精细化的做好核心区控规落地工作，为首都功能核心区的高质量发展、“五个东城”的建设贡献力量，做出贡献。我们也相信，通过核心区控规的落实，东城区一定能够实现“国际一流和谐宜居之都首善之区”的发展目标。
文/北京青年报记者 蒋若静 李泽伟
编辑/谭卫平