7月6日，一份《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(以下简称《意见》），在资本市场上引起鲜见的全面关注。

这是是资本市场历史上第一次以中共中央办公厅、国务院办公厅名义联合印发打击证券违法活动的专门文件。在证监会主席易会满看来，这是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。

易会满表示，去年7月11日，国务院金融委第三十六次会议专门研究全面落实“零容忍”要求，多措并举加强和改进证券执法工作。此后，在有关部门的大力支持下，起草形成了意见草案，于去年11月2日经中央深改委第十六次会议审议通过。

这一被称为“零容忍”《意见》规定了七个方面、二十七条具体举措，包括完善证券立法机制、加大刑事惩戒力度、加强债券市场统一执法、加强跨境监管合作、加强中概股监管等等。

其中，在健全民事赔偿制度方面，第一句就提出“抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。”事关广大证券市场投资者利益，这一表述格外受到关注。

证监会主席易会满7月6日在接受专访时表示，贯彻实施刑法修正案（十一），健全民事赔偿制度，抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施，建立健全资本市场法律域外适用制度等。

对于时间表，易会满称，意见的出台，是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的一个新起点。证券监管系统将力争通过3到5年的努力，全面落实好意见提出的各项目标任务，为建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供更加坚实的法治保障，努力为实现经济社会高质量发展做出更大贡献。

新诉讼制度

《意见》二十七条具体举措中，有一条即提出，健全民事赔偿制度。抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。开展证券行业仲裁制度试点。

易会满介绍，从意见印发到此次公开，一批重点任务取得了积极进展。其中，首单证券纠纷特别代表人诉讼——康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案已经启动。

2020年3月1日，经修订的《证券法》正式施行，其中第九十五条第3款规定了投资者保护机构的特别代表人诉讼制度：“投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加诉讼，并为经证券登记结算机构确认的权利人依照前款规定向人民法院登记，但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外。”该款规定为特别代表人诉讼制度提供了法律依据。

2021年3月26日，广州中院公告确定了康美药业证券虚假陈述案的权利登记范围，投服中心也就接受投资者委托作出说明，表示将公开接受投资者委托。2021年4月16日，广州中院发布公告称，康美药业虚假陈述民事赔偿案由普通代表人诉讼转为特别代表人诉讼，中国证券民事赔偿集体诉讼第一案正式落地。

证监会有关部门负责人表示，康美药业普通代表人诉讼转换为特别代表人诉讼，是我国首单证券纠纷特别代表人诉讼，这是资本市场发展历史上的一个标志性事件，无论是对资本市场健康发展，还是对维护投资者合法权益，都具有重要意义并将产生积极深远影响。

北京时择律师事务所臧小丽律师介绍称，《证券法》、《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》规定的代表人诉讼有两种，一种是普通代表人诉讼，另一种是特别代表人诉讼。康美药业虚假陈述案是新《证券法》实施以来，首例适用特别代表人诉讼的案例。

上海久诚律师事务所许峰律师向经济观察报记者表示，特别代表人诉讼与普通代表人诉讼并非同一事物。前者是一项新的诉讼制度，投资者无法以个人身份发起，只能投资者保护机构发起。

普通代表人诉讼是由10名以上的原告启动诉讼，法院受理后主动发出权利登记，通知投资者在适当期限内参与诉讼，案件结果对主动参加诉讼的原告有效，未主动参加者视为放弃。而特别代表人诉讼，是由国家成立的投资者保护机构受50名以上投资者委托，作为代表人启动诉讼，该诉讼结果对所有投资者有效，除非是明确表示不愿意参加该诉讼者。

臧小丽指出，特别代表人诉讼的最典型特征是只要没有明确表示放弃索赔，即视为同意参加诉讼。因此，特别代表人诉讼，其实就是通俗而言的集体诉讼。

资料显示，《证券法》第95条第1款与第2款规定的普通代表人诉讼是基于《民事诉讼法》第53条与第54条而创设的普通证券代表人诉讼类型，而第95条第3款规定的特别代表人诉讼是立法者新创的新型代表人诉讼类型。

记者了解到，启动特别代表人诉讼程序的一般流程是：法院先受理10人以上的原告提起的普通代表人诉讼——法院发布权利登记公告——投资者保护机构在公告期内接受50个以上权利人的授权——启动特别代表人诉讼。

至于康美药业证券虚假陈述案为何未成为中国集体诉讼第一案，中证中小投资者服务中心表示，根据相关法律规则，综合考虑案件重大典型、社会高度关注且具有较强示范性、违法行为人已被行政处罚且具有一定偿付能力等因素，遵循公开、公平、公正、效率原则，经内部研究、外部专家评估等流程，充分响应市场呼声，投服中心遂针对康美药业证券虚假陈述案公开接受投资者委托。

效果仍待检验

今年4月，康美药业发布公告称，公司收到广东省揭阳中院送达的《通知书》，广东揭东农商行以公司不能清偿到期债务为由，向法院提出破产重整。

公告显示，2019年4月，揭东农商行与康美药业约定向后者发放借款4900万元，借款期限自2019年4月至2020年4月，年利率6.9%。康美药业法定代表人马兴田及妻子许东瑾为上述借款提供连带责任保证。

2020年4月，康美药业以资金周转及债务兑付压力较大，与揭东农商行达成协议将约定的借款期限展期至2021年4月。但截至公告日，康美药业未能偿还所欠揭东农商行本金合计约4950万元。

根据《企业破产法》相关规定，如果法院受理申请人提出的重整申请，管理人或公司依法在规定期限内制定公重整计划草案并提交会议审议表决。公司债权人根据经法院裁定批准的重整计划获得清偿。如果重整计划草案不能获得法院裁定批准，法院将裁定终止公司的重整程序，并宣告公司破产。

康美药业濒临破产境地受到各方关注，而权益受损也成了中小投资者的最关注的焦点。

臧小丽表示，在法院审理证券虚假陈述索赔案件的过程中，如果遇到上市公司资不抵债、申请破产的，适用《企业破产法》，扣除破产费用之后，债权的清偿顺序为：（一）职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的基本养老保险、基本医疗保险费用、职工补偿金；（二）税款；（三）普通破产债权。上市公司的管理层人员待遇，符合职工待遇方面的，放在第一顺序清偿；投资人的投资款如果是债权，属于最后一个顺序“普通债权”；如果是股权，不在清偿范围之内，这是股东需要承担的投资风险。

许峰也向记者表示，债权人的权益肯定是优先于股东的。因为股东基于股权投资的债权，即相当于债权人债权的劣后。如果企业破产，股东可能会面临血本无归的局面，而债权人也可能会得到一定的利益分配。不过，无论是大、小股东，抑或是债权人，都需要做出一些让步，使企业重新焕发活力。若各方都拒绝让步，重整也很难成功。

财报显示，截至2020年末，康美药业资产总计约362.13亿元，其中存货为90.4亿元，货币资金5.52亿元；其负债则高达432.72亿元，其中有息负债规模有310.82亿元。由此计算，其所有者权益为-70.59亿元，康美药业已陷入资不抵债的境地。

中国人民大学法学院刘俊海教授表示，一个好案例胜过一打文件。康美药业证券民事纠纷案的最终判决结果虽然还在路上，但证券代表人诉讼制度在制裁失信者、补偿受害者、奖励维权者、警示全行业、教育全社会和抚慰公众心理的六大大功能已经开始显现。

业界抱有期待

《意见》指出，要强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，依法严厉查处大案要案。坚持分类监管、精准打击，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。

资深投行人士付立春告诉记者，《意见》的出台对规范性的要求提到了前所未有的高度。短期而言，券商对于业务合规将提出更高的要求，审核可能会更加严格，甚至可能会在一定程度上对业务数量产生影响。但长期来看，对于业务合规和专业能力的高标准要求，也会促使券商加强对合规流程的管理和机制的建设，更有利于行业长期的健康发展。

光大证券法律合规部“光证普法”刊文称，《意见》延续了新证券法中对“看门人”责任的强调，要求加大对中介机构违法违规行为的处罚、问责力度，并丰富惩治手段，通过要求中介机构承担连带责任等方式，倒逼中介机构履行勤勉尽责义务。

在上海汉联律师事务所宋一欣律师看来，加强证券市场中介机构的监管是非常必要的。他指出，作为资本市场的看门人，必须勤勉尽责，如果做不到这一点，就有可能受到法律的规制。这同样适用于作为中介机构的律师事务所。

刘俊海认为，过往我国资本市场中的侵权、违约和失信等违法犯罪行为屡禁不止的主要根源在于“三高三低”的制度短板：一是失信收益高、失信成本低，失信收益高于失信成本；二是守信成本高、守信收益低，守信成本高于守信收益；三是维权成本高、维权收益低，维权成本高于维权收益。这恰恰是我国市场中失信违约侵权欺诈乃至犯罪乱象的根源。

而证券纠纷代表人诉讼有助于在法治轨道上促进“三升三降”。刘俊海具体解释称，一是提高失信成本，降低失信收益，确保失信成本高于失信收益；二是提高守信收益，降低守信成本，确保守信收益高于守信成本；三是提高维权收益，降低维权成本，确保维权收益高于维权成本，切实扭转受害投资者“为了追回一只鸡，必须杀掉一头牛”的尴尬。

刘俊海表示，我国证券纠纷代表人诉讼的制度设计彰显了程序正义与结果正义相结合的调解理念，有助于确保调解方案符合广大公众投资者的根本利益，预防代表人与被告恶意串通损害公众投资者的合法权益。

刘俊海称，鉴于失信违法的上市公司及其控制股东、实际控制人、董事、监事、高管、证券公司、会计师事务所、律师事务所及资产评估机构等证券服务机构都将会陆续成为证券代表人诉讼的被告，希望资本市场各方主体都能胸怀对公众投资者的感恩之心、对法律的信仰之心和对法律风险的敬畏之心，慎独自律，见贤思齐，择善而从，追求卓越，自觉杜绝和抵制虚假陈述、内幕交易、操纵市场等失信行为。资本市场各方主体的诚信度直接决定了资本市场的温度、深度与厚度。市场有眼睛，法律有牙齿。

经济观察报 记者 梁冀

编辑/樊宏伟